Uzasadnienie
W piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r. R. K., T. P., L. B., S. S., P. S. i S. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na bezczynność w rozpoznaniu odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], które to wezwanie wpłynęło do kancelarii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 27 czerwca 2016 r.
Następnie w dniu 4 lipca 2016 r. (data wpływu wezwania do organu) R. K., T. P., L. B., S. S., P. S. i S. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (opatrzoną datą 30 czerwca 2016 r. i tegoż dnia nadaną w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego) na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w rozpatrzeniu ich odwołania od wymienionej wyżej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Z powołanych regulacji wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność organu, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] jest organem orzekającym w pierwszej instancji, zatem organem nad nim wyższego stopnia jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wobec tego do niego należało wnieść – przed wystąpieniem ze skargą do Sądu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, pełnomocnik skarżących nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, gdyż w dniu 30 czerwca 2016 r. wniósł skargę bez zachowania wymogu formalnego w postaci złożenia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie winno ze stosownym wyprzedzeniem poprzedzać wniesioną skargę. Wprawdzie pełnomocnik skarżących wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale uczynił to 22 czerwca 2016 r., a więc zaledwie na tydzień przed złożeniem przedmiotowej skargi.
Wystąpienie to jednakże nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 37 § 1 kpa, bowiem warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu odwoławczego jest uprzednie – a więc z odpowiednim wyprzedzeniem ewentualnego wniesienia skargi do Sądu – złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 kpa. Niezłożenie takiego wezwania z odpowiednim wyprzedzeniem ewentualnego wniesienia skargi, a więc z co najmniej trzydziestodniowym wyprzedzeniem, wynikającym z terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, zakreślonych w art. 35 kpa, stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem (zob. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, poz. 185, z glosą B. Adamiak, Lex nr 33884), albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne.
Istotą i celem takiego środka jest bowiem stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który pozostaje w bezczynności i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, a takiej dodatkowej możliwości weryfikacji własnego działania w niniejszej sprawie organ został pozbawiony.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że jak wynika z akt sprawy, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zatem pełnomocnik skarżących, wnosząc w dniu 22 czerwca 2016 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 kpa, a następnie w dniu 30 czerwca 2016 r., tj. po tygodniu od złożonego wezwania, skargę do Sądu na bezczynność tego organu – pozbawił organ podjęcia nie tylko wszelkich, ale jakichkolwiek działań niezbędnych do rozpatrzenia odwołania i załatwienia sprawy.
Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.