Uzasadnienie
S. S., działając przez pełnomocnika, w piśmie z dnia 12 kwietnia 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając zobowiązania Ministra Sprawiedliwości, jako organu centralnego w sprawach określonych w Konwencji dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka (dalej: Konwencji), do wystąpienia do właściwych organów administracyjnych i sądowych [...], celem nakłonienia do przestrzegania zobowiązań wynikających z rzeczonej Konwencji w postępowaniach prowadzonych przed sądami [...], przed sądem wyższym krajowym oraz przed sądem rejonowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177).
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184).
Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.
Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa.
W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 ppsa stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne,
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
- 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a
Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 ppsa, oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji).
Z treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, jak również pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, bądź też wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
S. S. skarży do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaniechania, jakich - jej zdaniem - dopuszcza się Minister Sprawiedliwości, będący organem centralnym w rozumieniu art. 6 Konwencji dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę sporządzonej w Hadze dnia 25 października 1980 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 108, poz. 528), dalej powoływanej jako Konwencja. Skarżąca oczekuje, aby Sąd wydał orzeczenie, którym zobowiąże Ministra do wystąpienia do właściwych organów [...], celem nakłonienia do przestrzegania zobowiązań wynikających dla tego państwa z Konwencji.
Tak określony przedmiot zaskarżania nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a wniosek skargi nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności zaś w Konwencji.
Zgodnie z art. 1 Konwencji jej przedmiotem jest:
- a) zapewnienie niezwłocznego powrotu dzieci bezprawnie uprowadzonych lub zatrzymanych w jednym z Umawiających się Państw oraz
- b) zapewnienie poszanowania praw do opieki i odwiedzin określonych przez ustawodawstwo jednego Umawiającego się Państwa w innych Umawiających się Państwach.
Stosownie do art. 6 akapit 1 Konwencji każde Umawiające się Państwo wyznaczy organ centralny w celu realizacji obowiązków wynikających dla niego z konwencji.
Wedle art. 8 akapit 1 Konwencji jakakolwiek osoba, instytucja lub inna organizacja utrzymująca, że dziecko zostało uprowadzone lub zatrzymane z naruszeniem prawa do opieki, może zwrócić się bądź do organu centralnego miejsca stałego pobytu dziecka, bądź organu centralnego każdego innego Umawiającego się Państwa o pomoc w zapewnieniu powrotu dziecka.
Zgodnie z art. 9 Konwencji, jeżeli organ centralny, który otrzymał wniosek określony w artykule 8, ma podstawy, by sądzić, że dziecko przebywa w innym Umawiającym się Państwie, przekazuje bezpośrednio i niezwłocznie ten wniosek do organu centralnego tego Umawiającego się Państwa, informując o tym wzywający organ centralny lub, w stosownych wypadkach, wnioskodawcę.
Stosownie do treści art. 11 Konwencji władze sądowe lub administracyjne każdego Umawiającego się Państwa powinny podejmować niezwłoczne działania w celu powrotu dziecka. Jeżeli dana władza sądowa lub administracyjna nie podejmie decyzji w ciągu sześciu tygodni od daty wpłynięcia wniosku, wnioskodawca lub organ centralny państwa wezwanego, z własnej inicjatywy lub na wniosek organu centralnego państwa wzywającego, może żądać przedstawienia powodów zwłoki. Jeżeli organ centralny państwa wezwanego otrzyma odpowiedź, organ ten przekazuje ją organowi centralnemu państwa wzywającego lub, w stosownych wypadkach, wnioskodawcy.
Jak wynika z akt sprawy przekazanych do Sądu przez Ministra Sprawiedliwości, skarżąca wystąpiła do niego (jako organu centralnego wyznaczonego zgodnie z art. 6 Konwencji) o zwrot w trybie Konwencji jej małoletniego syna. Przy piśmie z dnia 25 listopada 2014 r. wniosek ten został przekazany przez Ministra do [...] organu centralnego. W piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. [...] organ centralny poinformował Ministra, że ze względu na stały pobyt małoletniego na terenie [...], wniosek nie podlega rozpoznaniu w trybie Konwencji. Jak wskazano, skarżąca żąda zobowiązania Ministra do podjęcia działań mających na celu nakłonienie władz [...] do przestrzegania przepisów Konwencji w postępowaniach prowadzonych w sprawie małoletniego przed tamtejszymi sądami.
Ani powołane przepisy Konwencji, ani jakiekolwiek inne przepisy, zarówno Konwencji, jaki i innych aktów powszechnie obowiązującego prawa, nie dają osobie która występuje z wnioskiem do organu centralnego, podstawy prawnej do żądania, aby organ ten podjął działania w którejkolwiek z prawnych form działania opisanych w art. 3 § 2 ppsa, mające na celu "nakłonienie" organów sądowych lub administracyjnych innego państwa strony do przestrzegania przepisów Konwencji oraz podjęcia działań mających na celu powrót dziecka. Przyjęcie, że działania takie podejmowane są w jednej z form przewidzianych w art. 3 § 2 ppsa – aktów o charakterze władczym i jednostronnym – oznaczałoby przyjęcie niedopuszczalnego założenia, że właściwe organy (administracyjne lub sądowe) jednego państwa-strony Konwencji mogą podejmować czynności mające jednostronny i wiążący charakter dla organów innego państwa-strony. Żądanie skargi w istocie zmierza do poddania kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego prawidłowości rozstrzygnięć podjętych przez władze [...].
Powołany wyżej art. 11 Konwencji jednoznacznie wskazuje, że organ centralny wezwanego państwa – z własnej inicjatywy lub na wniosek organu centralnego państwa wzywającego – może (a nie musi – przyp. Sądu) żądać od władz sądowych lub administracyjnych przedstawienia powodów zwłoki w podjęciu działań w celu powrotu dziecka. Tak określona podstawa działania właściwego organu centralnego nie pozawala wnioskodawcy na jego "wymuszenie" w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Działania organu w tym zakresie nie mają bowiem charakteru władczego; ich podjęcie nie skutkuje powstaniem określonych obowiązków po stronie podmiotów, do których są skierowane. Nie spełniają więc podstawowego kryterium, warunkującego zaliczenie ich do katalogu zawartego w art. 3 § 2 ppsa.
Kognicja sądu administracyjnego w zakresie objętym przedmiotem zaskarżenia nie wynika również z przepisów szczególnych.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę S. S. za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.