Uzasadnienie
O. B. w dniu 15 listopada 2017r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] (dalej: Wojewoda) w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze zarzuciła, naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1, oraz art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm.- dalej k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób opieszały, nieskuteczny, z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy oraz z naruszeniem prawa strony do rzetelnego i niezwłocznego rozpoznania sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do przewlekłości postępowania z wyłącznej winy Wojewody.
Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o:
- - stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- - orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.588 zł,
- - zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw,
- - wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi obszernie uzasadniono stawiane w skardze zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania oraz podniesiono odnosząc się do zarzutów skargi, że w sprawie nie zaistniałą przewlekłość postępowania. Skarżąca wywodzi bowiem zarzut przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę postępowania z niezastosowania przez ten organ po złożeniu przez skarżącą odwołania trybu wskazanego w art. 132 k.p.a. co spowodowało wydanie decyzji przez organ II instancji dopiero po ponad 3 miesiącach od złożenia odwołania.
Odnosząc się do tego zarzutu organ wskazał, że art. 132 k.p.a. daje organowi pierwszej instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a. tj. 7 dniowego terminu, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Podniósł także, że w sprawie skarżącej nie była możliwa zmiana decyzji we wskazanym wyżej trybie, gdyż organ I instancji nie posiadał zwrotnego potwierdzanie odbioru decyzji i tym samym nie był w stanie ustalić czy odwołanie zostało złożone w terminie. Organ wskazał również, odnosząc się do argumentu skarżącej, iż innym narzędziem, pozwalającym na uzyskanie informacji o odebraniu korespondencji, jest "ogólnodostępna wyszukiwarka pozwalająca na śledzenie przesyłek", że w/w narzędzie nie jest przewidziane w k.p.a. jako pozwalające potwierdzić doręczenie korespondencji.
Organ wskazał także, powołując się w tym przedmiocie na wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017r. sygn. IV SAB/Wa 294/16, że wniosek skarżącej o zasądzenie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.588 zł jest całkowicie bezzasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
W świetle znowelizowanego od dnia 1 czerwca 2017r. art. 37 § 1 k.p.a. -zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (def. przewlekłości – art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponaglenie wnosi się: do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 ust. 3 pkt 1 i 2).
W niniejszej sprawie należy uznać, iż stosowne ponaglenie zostało skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 10 lipca 2017r., mimo iż zatytułowane ono zostało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, czym wyczerpano stosowny tryb postępowania. Nadmienić również wypada, że ponaglenie to zostało przez organ rozpoznane postanowieniem z dnia [...] października 2017r. (znak: [...]).
Zauważenia na wstępie wymaga również, że przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności przewlekłość miała polegać na nierozpoznaniu przez Wojewodę w trybie art. 132 k.p.a. (autokontroli) odwołania złożonego przez skarżąca.
Po analizie skargi oraz nadesłanych przez organ wyjaśnień i akt sprawy a także po przebadaniu przebiegu postępowania prowadzonego przez Wojewodę, Sąd doszedł do wniosku, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i niezastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 132 k.p.a., jest niezasadna.
Przyjmuje się na ogół, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a., zasadę szybkości postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011 r. s. 73 i nast.). Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13, lex nr 1369030).
Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie.
W kontrolowanej sprawie, co wynika z akt sprawy przekazanych przez organ, skarżąca wnioskiem z dnia 1 grudnia 2016r. wystąpiła do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na chęć podjęcia pracy. Wniosek zawierał braki do uzupełnienia, których pismem z dnia 25 stycznia 2017r. skarżąca została wezwana w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Braki zostały przez skarżącą uzupełnione w dniu 7 lutego 2017r. Następnie pismem z dnia 10 marca 2017r. organ wezwał skarżącą do nadesłania dodatkowych dokumentów w sprawie wyznaczając jednocześnie 14 dniowy termin na ich złożenie oraz wyznaczając termin jej załatwienia do dnia 8 maja 2017r. Skarżąca we wskazanym terminie nie złożyła wymaganych dokumentów - organ bowiem słusznie uznał, że np. nieuwierzytelnione za zgodność z oryginałami kserokopie nie mogą być uznane za dokument, o których przedłożenie występował, szczególnie że w pouczeniu wskazanego pisma znajdowały się niezbędne informacje w tym zakresie (pkt. 2, 4, 6 i 7 pisma z dnia 10 marca 2017r.).
Tak wiec brak w istocie żądanych przez organ dokumentów spowodował wydanie w dniu [...] maja 2017r. decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca pismem z dnia 5 czerwca 2017r. złożyła odwołanie dołączając doń uprzednio żądane przez Wojewodę dokumenty. Organ I instancji odwołanie wraz z aktami sprawy przekazał do organu odwoławczego przy piśmie z dnia 13 czerwca 2017r. Przy piśmie z dnia 22 czerwca 2017r. do organu odwoławczego przekazane zostało zwrotne potwierdzenie odbioru zaskarżonej decyzji, którym organ nie dysponował w dniu przekazania akt wraz z odwołaniem do organu odwoławczego.
W świetle wskazanego powyżej przebiegu postępowania w sprawie, należy stwierdzić, że w tym stanie rzeczy brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości po stronie Wojewody przy rozpoznawaniu sprawy z wniosku skarżącej w szczególności w zakresie niezastosowania przez trybu art. 132 k.p.a. po wniesieniu przez skarżącą odwołania. Organ wydał bowiem co prawda rozstrzygniecie w sprawie w terminie 5 miesięcy od wpłynięcia wniosku. Niemniej należy mieć na względzie, że w sprawie skarżąca była wzywana zarówno do uzupełnienia braków samego wniosku jak i o przedłożenie niezbędnych w sprawie dokumentów aby mogła być wydana pozytywna decyzja. Organ również poinformował skarżącą o nowym terminie rozpoznania sprawy. Termin ten co prawda został przekroczony o jeden dzień – nie mniej nie można uznać aby nastąpiła w sprawie przewlekłość postepowania. Za przewlekłość nie można również uznać niezastosowania w sprawie przez organ trybu przewidzianego w art. 132 k.p.a. Ma bowiem rację organ wskazując, że powyższy tryb nie mógł być przez niego zastosowany.
Możliwość zastosowania wskazanego trybu ma organ bowiem tylko w terminie 7 dni od wpłynięcia odwołania, gdyż przepis art. 133 k.p.a. przewiduje 7 dniowy termin na przekazanie odwołania do organu odwoławczego. Skoro zatem organ we wskazanym 7 dniowy terminie od wpłynięcia odwołania nie dysponował zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji, to nie mógł stwierdzić kiedy została ona odebrana, a co za tym idzie czy odwołanie zostało wniesione w terminie i czy ma on ewentualnie prawo do zastosowania przepisu art. 132 k.p.a. Sąd podziela przy tym stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że wskazywane przez skarżącego narzędzie do śledzenia przesyłek nie może stanowić dowodu doręczenia przesyłki adresatowi.
Tym samym skoro organ nie posiadał dowodu doręczenia przesyłki to nie mógł w sprawie zastosować przepisu art. 132 k.p.a. Zasadnie zatem doszło do przekazania w terminie 7 dni od wpłynięcia odwołania, odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego.
W tym stanie rzeczy, nie było także podstaw do przyznanie od Organu na rzecz Strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.588 zł p.p.s.a. a także zasądzenie kosztów postępowania i wydania postanowienia sygnalizacyjnego.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.