Uzasadnienie
E. M. wniosła skargę na bezczynność Ministra Finansów w sprawie złożonego wniosku z 7 września 2017 r. (ponowionego 19 września 2002 r., następnie 17 listopada 2017 r., a także 14 grudnia 2018 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2002 r. znak sprawy [...] stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz udziału w w prawie własności nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a. Skarżąc wniosła o:
- 1. stwierdzenie, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa poprzez nierozpoznanie ww. sprawy w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a.,
- 2. zobowiązanie Ministra Finansów do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2002 r. najpóźniej w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi orzeczenia,
- 3. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Strona wyjaśniła, że w związku z nierozpoznaniem wniosku pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. złożyła ponaglenie w niniejszej sprawie. Niewydanie decyzji spowodowało i powoduje trudne do oszacowania szkody, gdyż na podstawie nieostatecznej decyzji, która zapadła bez żadnej podstawy prawnej, wpisano jako współwłaściciela do księgi wieczystej Skarb Państwa i to, w sytuacji gdy zostało wniesione w terminie odwołanie zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., a sprawa nie jest dotychczas zakończona. Konsekwencją tego wpisu są liczne sprawy sądowe, w których Skarb Państwa występuje, jako współwłaściciel spornej nieruchomości, w sytuacji gdy w ogóle nie powinien zostać wpisany przed definitywnym ustaleniem, kto ma prawo do tej nieruchomości - co do tej pory nie zostało wykazane.
Strona wskazała, że na podstawie kwestionowanej wadliwej decyzji zapadają orzeczenia sądowe, które będą musiały być uchylane bądź zmieniane jeśli się okaże, że decyzja Ministra z 2002 r. jest nieważna.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania.
Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2002 r., znak: [...], stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz udziału w prawie własności nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...]. W powyższym rozstrzygnięciu organ podniósł, że Komisja Stanów Zjednoczonych ds. uregulowania Roszczeń Zagranicznych, decyzją nr [...] na podstawie wniosku zarejestrowanego pod nr [...] oraz [...] na mocy Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej przyznała odszkodowanie S. G. za ww. nieruchomości położone w [...] przy ul. [...], ul. [...] i [...] oraz ul. [...] i J. L. jako wykonawcy testamentu H. L. za nieruchomości położone w K. przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...].
Minister przedstawił także szczegółowo przebieg postępowania w sprawie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Finansów z dnia z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] oraz decyzją Ministra Finansów z dnia [...] września 2003 r., znak [...].
Minister wyjaśnił też, że z uwagi na bardzo skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy oraz na obiektywne trudności w ustaleniu kręgu spadkobierców dawnych właścicieli, postępowanie zainicjowane w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Finansów z dnia z dnia [...] września 2002 r., pozostaje nadal w toku. Organ wielokrotnie występował, zarówno do organów, jak i sądów powszechnych w celu ustalenia kompletnego kręgu osób, które ewentualnie powinny być uczestnikami przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Wnioskiem z dnia 7 września 2017 r. Skarżąca zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów (poprzednika prawnego Ministra Finansów) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2002 r., znak: [...]. Wnioskodawczyni argumentując swoje stanowisko stwierdziła, że ww. decyzja Ministra Finansów w jej ocenie jest nieważna, ponieważ w postępowaniu administracyjnym nią zakończonym, nie brały udziału osoby, które powinny być stronami tego postępowania w myśl art. 28 K.p.a.
Pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. Skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w stosownym terminie.
Po analizie ww. wniosku z dnia 7 września 2017 r. oraz całości materiału dowodowego Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2002 r., znak: [...]. Organ podniósł, że Skarżąca nie jest następcą prawnym dotychczasowych właścicieli spornej nieruchomości, tj. G. K. oraz P. vel P.. W ocenie organu nie posiada ona interesu prawnego. Z dokumentów będących w dyspozycji Ministra Finansów, jak również z treści księgi wieczystej nr [...] wnika, iż E. M. jest jedynie współwłaścicielem spornej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], w części [...]. Aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie organu w tej materii nie rodzi po ich stronie bezpośrednio żadnych uprawnień ani obowiązków nie mają przymiotu strony postępowania.
W dniu 1 kwietnia 2019 r. do Ministra Finansów wpłynęła skarga E. M. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenie wniosku z dnia 7 września 2017 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2002 r. W uzasadnieniu powyższej skargi wskazano, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] września 2002 r., powinna zostać uznana za nieważną, gdyż została wydana bez żadnej podstawy prawnej. Ponadto Skarżąca neguje zasadność wpisu Skarbu Państwa jako współwłaściciela spornej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Minister wyjaśnił, że wydawanie kolejnych rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie powoduje coraz większe skomplikowanie i tak już bardzo złożonego charakteru tego postępowania. Nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje również okoliczność opisana w piśmie Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...], [...], w którym to poinformowano, iż przed Sądem Okręgowym [...] zawisła sprawa z powództwa D. I., zarządcy sądowego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], przeciwko E. M. (byłej zarządcy nieruchomości), w którym zarządca sądowy nieruchomości dochodzi od pozwanej współwłaścicielki nieruchomości zapłaty kwoty 500000 zł tytułem zwrotu czynszu pobieranego przez nią bezprawnie od najemców lokali w okresie od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. Wpływ na tok niniejszego postępowania miała także okoliczność, że całość akt dot. przedmiotowego postępowania, w odpowiedzi na wezwania Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz [...] maja 2014 r., sygn. akt [...] została przesłana do ww. Sądu przy piśmie z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...].
W celu rozpatrzenia wniosku Skarżącej, Minister Finansów zwrócił się pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] do ww. Sądu o zwrot przesłanych przy piśmie z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] w celu przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...] (sygn. akt I inst. [...]) Sąd Apelacyjny [...], I Wydział Cywilny, nadesłał dwa tomy akt postępowania znak: [...], jednakże w przesłanych dokumentach brak było akt dot. postępowania zakończonego wydaniem decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2002 r, znak: [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., znak[...] Minister Finansów zwrócił się do Sądu Okręgowego [...] z prośbą o zwrot całości przesłanych przy piśmie z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], akt sprawy postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] września 2018 r., znak [...] Minister Finansów raz jeszcze zwrócił się z prośbą do Sądu Okręgowego [...] o zwrot całości przesłanych przy piśmie z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], akt sprawy postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na ww. pisma pismem z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny [...] poinformował organ, iż akta administracyjne [...] znajdują się w Sądzie Najwyższym w Warszawie. W dniu 29 października 2018 r. do Ministra Finansów wpłynęło pismo Sądu Najwyższego, Izby Cywilnej, z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt III CSK 231/18. W przedmiotowym piśmie Sąd Najwyższy poinformował organ, iż zwrot przedmiotowych akt, ze względu na ich niezbędność do rozpoznania skargi kasacyjnej jest obecnie niemożliwy ale istnieje możliwość udostępnienia organowi przedmiotowych akt.
W związku z powyższym organ pismem z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] zwrócił się do Sądu Najwyższego z prośbą o wypożyczenie na okres 14 dni akt postępowania. W odpowiedzi na powyższe pismo Sąd Najwyższy przy piśmie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt III CSK 231/18 przesłał organowi przedmiotowe akta administracyjne, z zastrzeżeniem ich bezzwłocznego zwrotu po wykorzystaniu. Ostatecznie materiał dowodowy, na podstawie którego Minister Finansów mógł rozpatrzyć przedmiotową sprawę, został pozyskany w listopadzie 2018 r.
Ponadto Minister wskazał, iż zarzut rażącego naruszenia prawa jest w ocenie organu nieuzasadniony. Raz jeszcze podkreślić należy, iż organ rozpatrzył przedmiotową sprawę i wydał stosowne rozstrzygnięcie, tj. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa jest tym bardziej nieadekwatny jeżeli przeanalizujemy sytuację prawną wnioskodawczym. Decyzja Ministra Finansów z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] nie ma wpływu na prawa i obowiązki Strony, która nie jest stroną tego postępowania. Jak wykazano powyżej w przedmiotowej sprawie organ przed wydaniem ww. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. podjął szereg czynności mających na celu rozpatrzenie wniosku Skarżącej. To oznacza, iż w opinii organu zarzut dotyczący bezczynności jest bezzasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), dalej P.p.s.a., Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.
Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a P.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Należy poza tym wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Przy tym należy zauważyć, że realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Z kolei w art. 35 § 3 K.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Skarżąca zarzuciła Ministrowi, że nie rozpoznając wniosku z 7 września 2017 r. (ponowionego 19 września 2002 r., następnie 17 listopada 2017 r., a także 14 grudnia 2018 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2002 r. znak sprawy [...], według zasad wyżej opisanych pozostaje w bezczynności. Należy wyjaśnić, że Sąd w niniejszym postępowaniu poddaje analizie jedynie to, czy Minister jest i czy pozostawał w bezczynności, a nie rozstrzyga o merytorycznym załatwieniu wniosku Strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Przyjmuje się, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną biernością organu. Zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy, nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 2242/15, CBOSA). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a.
W przypadku stwierdzenia istnienia stanu bezczynności organu, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu, zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania przez sąd. Wydanie wnioskowanego aktu albo dokonanie żądanej czynności w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, a wydaniem wyroku przez sąd, skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie nałożenia tegoż zobowiązania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast nieistnienie stanu bezczynności (w ogóle albo już) w dacie wniesienia skargi uzasadnia oddalenie skargi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 131/15, CBOSA).
Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że organ rozpatrzył wniosek Skarżącej po dniu wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, ale przed orzekaniem w przedmiocie bezczynności przez ten Sąd.
Z akt sprawy wynika bowiem, że po złożeniu wniosku z 7 września 2017 r. Organ nie załatwiał sprawy, jak również nie wystosował zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 K.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy. Dopiero po wniesieniu ponaglenia (28 stycznia 2019 r.) i skargi do Sądu (1 kwietnia 2019 r.) - w dniu 24 kwietnia 2019 r. rozpatrzył wniosek i postanowieniem nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z [...] września 2002 r.
Oznacza to, że w dacie wnoszenia skargi do Sądu Minister pozostawał w bezczynności, jednakże wobec wydania postanowienia po dniu wpływu skargi na bezczynność organu - nałożenie przez Sąd w wyroku zobowiązania na Ministra, aby tenże rozpatrzył wniosek, stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie, co znalazło wyraz w pkt 1. niniejszego wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie stwierdzenie zostało zawarte w pkt 2. wyroku. Ze względu bowiem na zaistnienie stanu bezczynności po stronie Ministra konieczne było zamieszczenie w wyroku takiego rozstrzygnięcia.
Stosownie zaś do art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie można przypisać takiej kwalifikacji owej bezczynności. W ocenie Sądu, bezczynność Ministra Finansów w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt 3. sentencji wyroku. Decyduje o tym niekwestionowany fakt uchybienia terminom wskazanym w K.p.a., długotrwałe postępowanie wyjaśniające, które częściowo było już przedmiotem rozważań Ministra w postępowaniach wznowieniowych, jak i postępowanie organu tj. mając na względzie skomplikowany charakter sprawy – jak wyjaśniał Minister – niezastosowanie w sprawie możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4. wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.