Uzasadnienie
Pismem z dnia 6.03.2013 r. profesjonalny pełnomocnik wniósł w imieniu E. S. i D. S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w postępowaniu zażaleniowym na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...].08.2011 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia żądanych warunków zabudowy dla działki o nr. ew. [...], obręb Z., gmina K. Modyfikując następnie swe żądanie, w związku z wydaniem przez GIOŚ żądanego aktu, wniósł o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 złotych.
W uzasadnieniu swego żądania pełnomocnik skarżących wskazał, że zażalenie wniesione zostało w dniu [...].09.2011 r., a organ odwoławczy, po przekazaniu mu tego środka zaskarżenia, czynności swe podjął po ponad roku - dopiero w listopadzie 2012 r. Dodatkowo pełnomocnik podał, że organ żądał uzupełnienia zażalenia o złożenie pełnomocnictwa, podczas gdy takie przedłożone zostało w postępowaniu głównym, prowadzonym przed Wójtem gminy K.. Wywiódł przy tym, że skoro to wójt zwrócił się o uzgodnienie, a nie strona - do niego winno być adresowane żądanie przedłożenia tego pełnomocnictwa. Wątpliwości w zakresie wynikającego z niego upoważnienia winny zaś prowadzić organ do wezwania o wyjaśnienie jego zakresu (czy skarżący potwierdzają czynności dokonane przez pełnomocnika). Wobec tego, w jego ocenie, GIOŚ nie był uprawniony do pozostawienia zażalenia bez rozpoznania.
Przed wniesieniem tej skargi pełnomocnik E. S. i D. S. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wskazał jednocześnie, że zażalenie to rozpatrzył, wydając postanowienie reformatoryjne z dnia [...].03.2013 r., zaledwie po kilku dniach od otrzymania tej skargi, które to zdarzenie miało miejsce [...].03.2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, także w przypadkach, w których wniesiony został środek zaskarżenia.
Na wstępie należy zauważyć, że skarżący poprzedzili swą skargę wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wnieśli z zachowaniem terminu.
Zasady rozstrzygania przez Sąd w sprawach, w których zarzucona została bezczynność, względnie przewlekłość postępowania uregulowane zostały w art. 149 P.p.s.a.
W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa.
Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać - jak stwierdzono m. in. w postanowieniu NSA z dnia 26.07.2012 r., sygn. akt li OSK 1360/12 (dostępne w CBOSA) - przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny.
W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia bowiem stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego.
W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego.
Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" - jak wyjaśnił NSA we wskazanym postanowieniu - nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.
W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. postanowieniu NSA z dnia 26.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 stanął na stanowisku, iż "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a."
Wobec tego mając na względzie fakt, że profesjonalny pełnomocnik skarżącego wskazał na bezczynność organu i ją właśnie słusznie zresztą zarzucił, uwypuklając fakt, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postępowaniu zażaleniowym przez ponad rok od otrzymania środka zaskarżenia sporządzonego przez skarżących nie podejmował żadnych czynności w sprawie - Sąd mając na względzie najnowsze orzecznictwo NSA w tym przedmiocie, podziela stanowisko skargi, iż GIOŚ pozostawał w bezczynności.
Analiza akt administracyjnych tej sprawy oraz sprawy toczącej się pod sygn. akt IV SA/Wa 982/13 potwierdza istnienie tego faktu. Brak jest śladów w aktach administracyjnych sprawy, załączonych do akt sądowych sprawy toczącej się przed tutejszym Sądem pod sygn. akt IV SA/Wa 982/13, aby w tym czasie organ odwoławczy zwracał się do stron z jakimkolwiek żądaniem, czy też czynił wyjaśnienia w sprawie, zwracając się do innych organów.
W ocenie Sądu, nie można byłoby natomiast stwierdzić przewlekłości tego postępowania przesądzając, że nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ uzgadniający był bowiem uprawniony do zażądania aktualnego pełnomocnictwa od skarżących i uzależnienia od tego rozpoznania zażalenia złożonego przez nieumocowanego pełnomocnika. Postępowanie uzgodnieniowe, jakkolwiek powiązane z postępowaniem głównym stanowi odrębny przedmiot rozstrzygania. W postępowaniu tym zatem zarówno strony (wykazując interes prawny w sprawie - fakt, że nadal są właścicielami danego terenu) jak i ich pełnomocnicy muszą być prawidłowo umocowani. Zważywszy, iż skarżący byli wówczas reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, ale w postępowaniu głównym, a żądane pełnomocnictwo przedłożyli RDOŚ dopiero po stosownym wezwaniu organu - trudno a priori w czynieniu ustaleń przez organ w tym zakresie upatrywać rażącej przewlekłości postępowania.
Ocena zasadności działań organu odwoławczego, podejmowanych począwszy od listopada 2011 r. nie może być nadto przedmiotem oceny w niniejszej sprawie zważywszy, iż przedmiotowe postanowienia uzgodnieniowe obu instancji stały się przedmiotem odrębnego postępowania sądowego, zakończonego nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie, wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 982/13. Poza oceną Sądu pozostaje zatem kwestia prawidłowości podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia oraz celowości poprzedzających go, podejmowanych w sprawie przez organ odwoławczy (GIOŚ) czynności, jako podlegających ocenie w tamtym postępowaniu, jako mających wpływ na trafność podjętych rozstrzygnięć.
W tym stanie rzeczy przedwczesne byłoby wy wiedze nie, że powstała przewlekłość postępowania miała charakter rażący.
Wobec tego Sąd stanął na stanowisku, że okoliczność w pierwszym rzędzie podniesiona w skardze, a mianowicie (roczny brak czynienia czegokolwiek przez organ odwoławczy w sprawie tyczącej postępowania uzgadniającego) mogła być uwzględniona przy rozpatrywaniu postawionego przez pełnomocnika skarżących zarzutu bezczynności.
Należy zatem stwierdzić, że w ustalonym stanie rzeczy stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w postaci artykułów: 35 oraz 36 K.p.a.
Jednocześnie Sąd rozpoznając tę skargę wymierzył organowi grzywnę w wysokości dwóch tysięcy złotych, mając na uwadze rażący charakter owej bezczynności, zarazem uznając, że kwota ta wynikająca z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18.02.2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r. i drugim półroczu 2012 r. - jest adekwatna do mającej miejsce bezczynności.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. - orzeczono jak w punktach 1 i 2 sentencji.
Orzekając w punkcie 3 sentencji wyroku o kosztach postępowania sądowego Sąd miał na względzie art. 200 P.p.s.a.