Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta [...], reprezentujący Skarb Państwa (dalej jako Skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez Ministra Finansów (dalej także: Organ) postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] przy zastosowaniu ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
W skardze do Sądu Prezydent Miasta [...] wniósł o:
- 1. stwierdzenie, że w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów pod znakiem [...] doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ;
- 2. zobowiązanie Ministra Finansów do bezzwłocznego wydania decyzji w przedmiotowej sprawie;
- 3. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. na podstawie art.119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
- 5. zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu Skarżący podnosi, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie trwa od 2017 roku, a organ nie podejmował żadnych czynności w celu rozstrzygnięcia sprawy, ani nie informował o przyczynach nierozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Organu w sprawie będącej przedmiotem skargi nie można mówić o bezczynności organu ani o przewlekłym prowadzeniu postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.). O tym, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, będą decydowały okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów.
Podkreślenia także wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Naruszanie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.
Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (52 § 1 i 2 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
W niniejszej sprawie Skarżący wyczerpał tok instancyjny, poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z 8 listopada 2019 r. Uprawniało to do wystąpienia ze skargą na bezczynność do sądu administracyjnego.
Analizując przedmiotową skargę Sąd zobligowany jest na wstępie zwrócić uwagę, że w treści skargi mowa jest zarówno o bezczynności jak i o przewlekłości. Sąd jednak mając na względzie przebieg postępowania a także podzielając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019r., gdzie wskazano m. in., że "o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu" (sygn. II OSK 2317/19 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – uznał, że w niniejszej sprawie zaistniał stan bezczynności organu, a zatem skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotowe postępowanie trwało od 15 lutego 2017 roku (złożenie wniosku o wszczęcie postępowania), a zatem na dzień złożenia skargi do sądu - prawie 3 lata (34 miesiące). Jednocześnie przez długi okres - do września 2017 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 14 września 2017 r. oraz wezwanie do nadesłania dokumentów i informacji w sprawie z 21 września 2017 r.) - nie były podejmowane żadne widoczne czynności w sprawie. Następnie, do 29 grudnia 2019 r. (zawiadomienie Skarżącego o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie) organ również nie podejmował czynności w sprawie. Jedyne czynności jakie przezeń były podejmowane to generowanie kolejnych informacji o nowym terminie rozpoznania sprawy i przyczynach niemożności jej rozpoznania – przy czym z akt sprawy nie wynika by były podejmowane czynności ze względu na które nie było możliwe załatwienie sprawy.
W dniu [...] stycznia 2020r. Minister Finansów wydał decyzję, znak: [...] umarzającą w całości postępowanie w sprawie zastosowania ustawy 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], objętej poprzednio wykazem [...], a obecnie księgą wieczystą [...], w związku z Układem między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisanym 16 lipca 1960r.
Z uwagi na fakt wydania przez Ministra Finansów decyzji z [...] stycznia 2020 r., a w związku z tym bezprzedmiotowość postępowania w zakresie zobowiązania Organu do rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2020r. Sąd, w punkcie I sentencji wyroku, orzekł o umorzeniu postępowania w powyższym zakresie. W tym miejscu należy zaznaczyć, że okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące. (vide: m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2018 r. II OSK 2966/17).
W punkcie II i III sentencji wyroku Sąd orzekł, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Analizując sprawę w świetle w/w kryteriów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra miała charakter rażącego naruszenia prawa o czym przesądza przede wszystkim długi, bo trwający ponad 2 lata, okres całkowitej bezczynności i braku podejmowania jakichkolwiek działań w postępowaniu, liczony od października 2017 r. aż do końca grudnia 2019 r.
Poprzez rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a w odniesieniu do przewlekłości lub bezczynności należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle, tak więc Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska.
Bez wątpienia okoliczności występujące w rozpoznawanej sprawie przemawiają za uznaniem, iż organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego w stopniu rażącym.
Sąd nadmienia, że nawet skomplikowany charakter prawny sprawy nie może stanowić podstawy do przedłużania w sposób niekontrolowany postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Minister ma do czynienia z niezmienną sytuacją prawną, którą poddaje analizie już od kilku lat. Tak długi okres powinien wystarczyć do dokonania tejże analizy, lub też ewentualnie sięgnięcia po inne opinie, jeśli organ sam nie był w stanie jej przeprowadzić. Natomiast pozostawanie w całkowitej bezczynności nie może spotkać się z aprobatą ze strony Sądu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1) w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I-III sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).