Uzasadnienie
J. SA z siedzibą w Z. (dalej zwana Spółką, skarżącą) złożyła w dniu [...] lipca 2007 r. w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta W. wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterach, parkingami podziemnymi i nadziemnymi oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...] na działkach o nr ew. [...], w obrębie [...] na terenie B. w W. W dniu [...] września 2007 r. Prezydent W. (dalej zwany Prezydentem) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie do dnia [...] lipca 2008 r. ze względu na zaawansowane prace planistyczne.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent podjął z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżąca wniosła skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej zwany SKO), na podstawie art. 37 K.p.a. wnosząc o wyznaczenie Prezydentowi terminu załatwienia sprawy oraz wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie.
W trakcie trwającego postępowania przed SKO, Prezydent, w związku ze zmianą ustawy o ochronie środowiska, wezwał spółkę w trybie art. 50 K.p.a. do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (dalej zwaną decyzją środowiskową).
W dniu [...] maja 2009 r. Spółka złożyła odpowiedź na wezwanie organu, w którym zakwestionowała stanowisko Prezydenta, wskazując, że zgodnie z zasadą lex retro non agit nie można do niniejszego postępowania stosować przepisów ustawy nowej, nakładającej na stronę więcej obowiązków niż wynikało to ze stanu prawnego obowiązującego w chwili wszczęcia postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. SKO zobowiązało Prezydenta do załatwienia sprawy w terminie do dnia [...] lipca 2009 r.
W wykonaniu nałożonego na niego zobowiązania organ I instancji, na podstawie art. 64 K.p.a. pismem z dnia [...] lipca 2009 r. ponownie wezwał skarżącą do przedłożenia decyzji środowiskowej pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Pismem z dnia [...] lipca 2009r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko, w myśl którego w rozstrzyganej sprawie nie znajdą zastosowania przepisy nowej ustawy o ochronie środowiska.
Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Spółka na powyższe pismo złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. SKO na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wskazując, że zaskarżone pismo organu I instancji nie stanowi decyzji.
Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy w terminie 14 dni oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższego wskazał, iż skarżąca wniosła skargę nie wyczerpując trybu wynikającego z art. 52 p.p.s.a. Wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jej ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przez uzyskaniem m. in. wnioskowanej przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro skarżąca, wezwana do przedłożenia decyzji środowiskowej nie uczyniła tego, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy należało pozostawić bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. rozpoznają skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy, w tym również w sprawie bezczynności organu w wydaniu decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony.
Powyższe determinuje bowiem zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego. W myśl art. 149 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawniania lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.
W kwestii dopuszczalności skargi dodać należy, iż wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Zgodnie jednak z art. 52 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do Sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organów administracji publicznej, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można zatem mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej K.p.a.), zgodnie z którym na niezałatwienia sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.
`W rozpoznawanej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do Sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc w dniu [...] kwietnia 2009 r. zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Ta okoliczność upoważniła Sąd do uznania za dopuszczalną pod względem formalnym.
Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoliło na przejście do merytorycznej oceny zasadności skargi.
W związku z zarzutami podniesionymi przez skarżącą należy wskazać, iż o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy właściwy miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy organ nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej w prawnie ustalonym terminie. Należy przyjąć, że skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji, ale jej celem jest także zapewnienie prawidłowej wykładni przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formy działania organów administracji publicznej. Innymi słowy, bezczynność ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w terminie określonym przez prawo ale także i wtedy, gdy na organie spoczywa obowiązek zachowania określonej prawem formy, lecz tego nie czyni.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażanym wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 71/06), że dla zasadności skargi w tym przedmiocie nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność administracji publicznej spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, ze kontroli Sądu poddane jest działanie Prezydenta W., do którego wpłynął wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterach, parkingami podziemnymi i nadziemnymi oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...] na działkach o nr ew. [...], w obrębie [...] na terenie B. w W. Organ pismem z dnia [...] lipca 2009 r. wezwał skarżącą na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie decyzji środowiskowej pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wobec tego, że żądana decyzja nie została przez spółkę doręczona, organ pismem z dnia [...] lipca 2009 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania.
W ocenie Sądu nie można jednak zaliczyć nieprzedłożenia przez skarżącą decyzji środowiskowej do braków formalnych wynikających z art. 63 § 2 K.p.a. Tylko te bowiem braki rodzą dla organu administracji publicznej obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie. Ponadto wskazać, iż na gruncie wskazanego przepisu chodzi o takie braki, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania administracyjnego, a nie jego kontynuowanie.
Podkreślić zatem należy, iż art. 64 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze wszczęte. Natomiast, w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne nie tylko zostało wszczęte, o czym organ zawiadomił pisemnie strony w dniu [...] września 2007 r. (k. [...] akt adm.), ale było również przez organ zawieszane (k. [...] akt adm.), a następnie jako zawieszone podejmowane (k. [...] akt adm.). Nie można zatem uznać, iż wniosek Spółki J. nie wszczął postępowania, a tym samym niedopuszczalne jest pozostawienie go bez rozpoznania.
Rację należy przyznać skarżącej Spółce, iż w przypadku gdy organ uznał konieczność uprzedniego przedstawienia przez skarżącą decyzji środowiskowej, powinien rozpoznając przedmiotowy wniosek wydać w tej kwestii negatywną decyzję. W przeciwnym bowiem razie, tzn. pozostawiając wniosek bez rozpoznania – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - organ pozbawił stronę możliwości ochrony prawnej, uniemożliwiając jej tym samym skorzystanie ze środków prawnych służących weryfikacji stanowiska organu w przedmiocie wymogu uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. Organ naruszył tym samym konstytucyjne prawo skarżącej do dochodzenia swoich praw przed Sądem.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżących –zgodnie z art. 200 p.p.s.a.-zwrot kosztów postępowania sądowego.