Uzasadnienie
P. R. (dalej: wnioskodawca, skarżący) 14 kwietnia 2014 r. zgłosił się do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] W. (dalej: Delegatura) w celu złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego. Ponieważ wnioskodawca legitymował się tylko [...] dowodem osobistym, pracownik Delegatury powziął wątpliwość co do posiadania przez ww. obywatelstwa polskiego.
W piśmie z 15 kwietnia 2014 r. znak: [...] wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni, zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez dostarczenie dokumentu potwierdzającego posiadanie polskiego obywatelstwa. Ponieważ skarżący nie uzupełnił braku we wskazanym terminie (korespondencja powróciła do organu 9 maja 2014 r. z adnotacją ("zwrot nie podjęto w terminie"), organ pozostawił sprawę bez rozpoznania.
W piśmie z 29 kwietnia 2014 r. skierowanym do Burmistrza [...] A. R. poinformował organ administracji, że jest pełnomocnikiem skarżącego do reprezentacji w sprawie wniosku o wydanie dowodu osobistego.
W piśmie z 30 kwietnia 2014 r. znak: [...] Burmistrz [...] W. przekazał do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] W. - zgodnie z właściwością - skargę skarżącego z 29 kwietnia 2014 r. na działanie pracowników Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] W., żądających od skarżącego dostarczenia dokumentu potwierdzającego posiadanie polskiego obywatelstwa w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie dowodu osobistego. W piśmie z 28 maja 2014 r., znak: [...] została udzielona odpowiedź.
W dniu 4 czerwca 2014 r. do Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu W. wpłynęła, drogą elektroniczną, skarga P. R., skierowana do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na pracowników Delegatury w związku z odmową wydania dowodu osobistego.
Skarżącemu została udzielona odpowiedź, a skarga uznana została za bezzasadną. Jednocześnie Skarżący został poinformowany, że zgodnie z art. 239 § 1 k.p.a. w przypadku, gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowi skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego.
W piśmie z 4 lipca 2014 r. znak: [...] Wojewoda [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi na skargę z 1 czerwca 2014 r. przesłaną do Wojewody [...] przy piśmie Departamentu Kontroli Skarg i Wniosków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z 4 czerwca 2014 r. znak: [...].
Pismem z 11 lipca 2014 r. znak [...] Burmistrz [...] W., przekazał do tut. Biura - zgodnie z właściwością - skargę skarżącego w przedmiotowej sprawie z 10 lipca 2014 r. Ponieważ nie wniosła ona nowych okoliczności do sprawy została pozostawiona w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z 18 czerwca 2014 r.
Pismem z 16 lipca 2014 r., znak [...] Kancelaria Prezesa Rady Ministrów przekazała do Urzędu W., zgodnie z kompetencjami, skargę z 11 lipca 2014 r., która również nie wniosła nowych okoliczności do sprawy i również została pozostawiona w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z 18 czerwca 2014 r.
W piśmie z 17 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego skierował do Prezydenta W. i Burmistrza [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i powtórnie wniósł o wydanie decyzji w sprawie.
Pismem z 30 grudnia 2014 r. znak [...] Burmistrz [...] W., przekazał do Delegatury Biura Administracji i Spaw Obywatelskich skargę na bezczynność wniesioną do Sądu przez skarżącego.
W skardze skarżący powołał się na treść art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 lutego 2009 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich unieważnienia, wymiany zwrotu lub utraty (Dz. U. z 2009 Nr 47, poz. 384 ze zm.). Zdaniem skarżącego, pracownicy organu administracji dokonali błędnej interpretacji ww. przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło organ do pozostawania w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie dowodu osobistego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W ocenie Prezydenta W. skarga jest niedopuszczalna ze względów procesowych oraz jest bezzasadna ze względów merytorycznych. Zdaniem organu, skarga na bezczynność jest bezzasadna, gdyż skarżący wezwany do uzupełnienia braków formalnych, nie uzupełnił tych braków. Organ wyjaśnił, że nie mógł załatwić sprawy wobec nieuzupełnienia braków formalnych przez skarżącego w przepisanym terminie. Według organu, zarówno skarżący jak i jego pełnomocnik składali skargi do wielu organów na działania Prezydenta W. i innych organów i żaden z organów nie uznał tych skarg za zasadne. W szczególności za bezzasadną uznał skargę Wojewoda [...] w piśmie z 4 lipca 2014, [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z analizy akt sprawy wynika, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a.
Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta W. skierował skargę przesłaną do Wojewody [...] przy piśmie Departamentu Kontroli Skarg i Wniosków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z 4 czerwca 2014 r. znak: [...], w zakresie zarzutu nieprawidłowego załatwienia sprawy przez Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Ponadto w piśmie z 17 października 2014 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika skierował do Prezydenta W. i Burmistrza [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i powtórnie wniósł o wydanie decyzji w sprawie.
Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że niewątpliwie zaistniała w niej opisana powyżej sytuacja bezczynności. Skarżący 14 kwietnia 2014 r. zgłosił się do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] W. w celu złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego. Ponieważ legitymował się tylko niemieckim dowodem osobistym pracownik Delegatury powziął wątpliwość co do posiadania przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego, pismem z 15 kwietnia 2014 r. znak [...] skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez dostarczenie dokumentu potwierdzającego posiadanie polskiego obywatelstwa. Ponieważ skarżący nie uzupełnił braku we wskazanym terminie (korespondencja powróciła do organu 9 maja 2014 r. z adnotacją ("zwrot nie podjęto w terminie"), sprawę pozostawiono bez rozpoznania, zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. piśmie.
W konsekwencji należy dojść do wniosku, że postępowanie organu w niniejszej sprawie było wadliwe. Wezwanie z 15 kwietnia 2014 r. informowało skarżącego o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Organ nie skierował do strony następnego pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania, wobec nieuzupełnienia wniosku o wydanie dowodu osobistego z 14 kwietnia 2014 r., co w konsekwencji spowodowało pozostawanie przez organ w bezczynności. W orzecznictwie dokonano szerokiej interpretacji art. 64 k.p.a. Zdaniem Sądu Najwyższego, "Stąd w sytuacji, o której mowa jest w art. 64 § 1 KPA, nie może zostać wszczęte jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, co oznacza także, że podanie to (żądanie) nie może być załatwione poprzez wydanie decyzji (art. 104 i 105 KPA a contrario). Tym niemniej, w tym wypadku "pozostawienie podania bez rozpoznania" nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku jego załatwienia w sposób zgodny z zasadą praworządności (art. 6 KPA) oraz zasadą pisemności (art. 14 w związku z art. 10 § 3 KPA).
Stąd wniosek, że w takiej sytuacji organ administracji publicznej ma nie tylko obowiązek urzędowej rejestracji wniesienia tego podania (żądania), lecz także obowiązek dokonania w aktach stosownej adnotacji o przyczynie "pozostawienia podania bez rozpoznania". Podobnie rzecz się przedstawia w wypadku, gdy podanie (żądanie) określa wprawdzie osobę, od której pochodzi i jej adres oraz żądanie, ale nie czyni ono zadość "innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa", a wnosząca je osoba, pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia przez organ o konieczności usunięcia stwierdzonych braków, nie usunęła ich w terminie siedmiu dni - wówczas organ administracji publicznej również "pozostawia bez rozpoznania" takie podanie (art. 64 § 2 KPA). Ponieważ jednak w tym wypadku organowi znany jest adres osoby wnoszącej podanie (żądanie), należy stanąć na stanowisku, że organ ten jest obowiązany zawiadomić osobę, która wniosła podanie, także o tym, że zostało ono "pozostawione bez rozpoznania" (art. 237 § 3 w związku z art. 238 KPA (zob. uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z 8 czerwca 2000 r. sygn. III ZP 11/00).
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA W-wa z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 wyrażono pogląd, według którego "Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy.
Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, jakich usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. W tym kierunku poszła praktyka organów administracji publicznej, które w piśmie informującym wnoszącego podanie o pozostawieniu podania bez rozpoznania pouczają o możliwości i warunkach powtórnego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania.
W niniejszej sprawie z uwagi na to, że skarżący nie uzupełnił braku we wskazanym terminie, organ powinien wystosować to wnioskodawcy dodatkowe pismo informujące o pozostawieniu podania bez rozpoznania.
W dalszej kolejności należy uznać, że skoro postępowanie organu po dokonaniu wezwania wystosowanego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe to w takim przypadku nie sposób mówić o możliwości wywołania przez taką czynność skutku w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, w przypadku nieuzupełnienia braku w terminie siedmiu dni. W demokratycznym państwie prawnym - a takim niewątpliwie jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) - tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywołać skutki w postaci biegu termu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie, ze względu na wadliwość wezwania do usunięcia braków, nie rozpoczął biegu termin siedmiodniowy do usunięcia braków.
W konsekwencji, w takim stanie faktycznym i prawnym, nie mogły zaistnieć skutki wynikające z przedstawionej powyżej interpretacji art. 64 § 2 k.p.a. Dokonane dotąd rozważania dają wszelką podstawę do zajęcia stanowiska o zaistnieniu w sprawie bezczynności organu administracyjnego.
Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13, Lex nr 1356405) pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, Warszawa 2011, s. 452).
W uzasadnieniu ww. uchwały NSA stwierdził nadto, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji.
Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13) ma zastosowanie do każdego przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi formę bezczynności organu administracji zaskarżalną do sądu administracyjnego. Każda skarga na pozostawienie podania bez rozpoznania powinna być kwalifikowana jako skarga na bezczynność.
Zgodnie z postanowieniami art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Analiza wskazanej regulacji prowadzi do wniosku, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków. Zasadne jest zwrócenie uwagi na to, że w art. 64 § 2 k.p.a., poprzez użycie sformułowania "innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa" ustawodawca odnosi się bezpośrednio do konkretnych przepisów prawa przewidujących określone wymagania, które powinno spełniać wnoszone podanie.
Oceniając zaistniałą sytuację należy mieć na względzie gwarancyjny charakter konstrukcji prawnej wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku. Przepis ten chroni bowiem wnioskodawcę, który nie musi mieć rozeznania w przepisach prawa regulujących wymogi, które spełniać powinno w danym przypadku podanie wnoszone do organu. Stwierdzenie, że podanie nie czyni zadość innym wymaganiom wynikającym z przepisów prawa, po uprzednim ustaleniu wymagań, jakie podanie to musi spełniać, należy do organu administracji publicznej. Wiąże się z tym obowiązek organu administracyjnego w postaci wezwania wnoszącego podanie do usunięcia określonych braków w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do postępowania w celu wyeliminowania tych braków. W procesie wykładni art. 64 § 2 k.p.a. nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż pozostawienie żądania strony bez rozpoznania nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, lecz kończy postępowanie w danej instancji.
Jeżeli żądanie strony inicjuje postępowanie administracyjne, pozostawienie wniosku bez rozpoznania w istocie oznacza odmowę przeprowadzenia takiego postępowania. W doktrynie trafnie zwraca się uwagę na to, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. - teza 2). W związku z powyższym uznać należy, że Prezydent W. dopuścił się zarzucanej bezczynności, co skutkuje koniecznością zobowiązania go przez Sąd do rozpoznania wniosku skarżącego w zakreślonym terminie. W ocenie Sądu, bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.