Uzasadnienie
W skardze z dnia 31 października 2022 r. J. M. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zarzucił Dyrektorowi Zarządu Dróg Powiatowych w Polkowicach (dalej: Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych, organ) bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.
W treści skargi skarżący podał, że w dniu 11 września 2022 r., za pośrednictwem platformy e-PUAP skarżący wystąpił do Zarządu Dróg Powiatowych w Polkowicach (dalej: Zarząd Dróg Powiatowych) o udostępnienie w formie elektronicznej (za pośrednictwem platformy e-PUAP) projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej [...].
W dniu 14 września 2022 r., wnioskodawca otrzymał odpowiedź, że organ nie prowadzi elektronicznych wersji projektów organizacji ruchu na drogach powiatowych w Powiecie Polkowickim. W piśmie skierowanym do wnioskodawcy organ jednocześnie wezwał stronę do wykazania, że wnioskowana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, albowiem w ocenie organu żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej przetworzonej.
Jak dalej podniósł skarżący w skardze, w korespondencji z dnia 15 września 2022 r. wnioskodawca przedstawił organowi swoje stanowisko w sprawie, w tym informację o niewłaściwym zastosowaniu przepisów przez organ oraz przypomniał o terminie załatwienia wniosku. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych nie odpowiedział na pismo skarżącego. Tymczasem, jak następnie argumentował skarżący, Zarząd Dróg Powiatowych jest organem z mocy prawa zobowiązanym do zarządzania drogami powiatowymi. W ramach tych obowiązków Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych winien również przechowywać zatwierdzone projekty organizacji ruchu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną. Kwestia sposobu udostępnienia informacji należy wyłącznie do wnioskodawcy i w taki sposób organ ma obowiązek przekazać wnioskowane dane.
W podsumowaniu skarżący stwierdził, że termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 września 2022 r., liczony zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) upłynął pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od dnia złożenia wniosku, czyli 26 września 2022 r. W terminie wynikającym z przepisów prawa, jak i do dnia sporządzenia skargi, Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych nie udostępnił wnioskowanych informacji.
Wskazując na przedstawioną argumentację skargi skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 61 ust. Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- - art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania takiej informacji.
oraz wniósł o:
- - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 11 września 2022 r.;
- - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł m.in. że w dniu 16 września 2022 r. została przygotowana odpowiedź na wniosek z dnia 11 września 2022 r. informująca o tym, że organ jest w posiadaniu zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na fragment drogi 1129D oraz że nie ma możliwości udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanej formie elektronicznej z uwagi na duży format, nie pozwalający na cyfrowe odwzorowanie (Zarząd Dróg Powiatowych nie posiada plotera umożliwiającego skan dokumentów o większych rozmiarach niż standardowy A4). Dodatkowo, wnioskodawca został poinformowany o możliwości udostępnienia informacji w innej formie, ale po uprzedniej zmianie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wiadomość ta została wysłana do wnioskodawcy za pomocą platformy e-PUAP tak jak cała dotychczasowa korespondencja. Organ wskazał, że nie śledził, czy wiadomość ta została dostarczona i odebrana przez wnioskodawcę.
W nawiązaniu do treści skargi organ podniósł, że podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie do niemożliwości przekształcenia papierowej wersji projektu organizacji ruchu na wersję elektroniczną z uwagi na brak możliwości technicznych. Jak jednocześnie podkreślił, jednakże istnieje możliwość udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w formie papierowej do wglądu w siedzibie jednostki, o czym wnioskodawca był informowany.
Konstatując organ stwierdził, że w jego ocenie niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie wskazanej przez wnioskodawcę nie stanowi naruszenia przepisów prawa, tym bardziej, że organ informował stronę o możliwości udostępnienia innej formy projektu organizacji ruchu.
W piśmie z dnia 12 lutego 2023 r. skarżący zawarł polemikę ze stanowiskiem organu. Wskazał, że odpowiedź organu zawarta w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r. nie stanowi załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z u.d.i.p. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r. zawarto rygor umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania powinno nastąpić w formie decyzji, której do tej pory nie doręczono skarżącemu. Oznacza to, że nawet gdyby organ faktycznie nie posiadał środków technicznych pozwalających na przekształcenie informacji (by to zweryfikować skarżący wystąpił z odrębnym wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej, tj. o przesłanie wykazu środków trwałych i wyposażenia będących w posiadaniu organu), to i tak należy przyjąć jego bezczynność w sprawie wobec faktu nie wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek strony z dnia 11 września 2022 r., w którym wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie – w formie elektronicznej – projektu organizacji na drodze powiatowej nr [...].
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej. Co wymaga również odnotowania na wstępie, w myśl art. 21 tej ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl z kolei art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Bezczynność organu to ogólnie rzecz mówiąc stan, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie i w sposób przewidziany w przepisach prawa.
W sprawie, normatywnym punktem odniesienia dla oceny zasadności wywiedzionej skargi są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
W sprawie, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca złożył w dniu 11 września 2022 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., termin realizacji tego wniosku upływał w dniu 26 września 2022 r. Przy czym jako bezsporne należy przyjąć, że treść żądania wniosku strony z dnia 11 września 2022 r. dotyczy informacji mającej walor informacji publicznej (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Rzeszowie: z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, w Krakowie: z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, z dnia 12 grudnia 2021r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21, orzeczenia dostępne w CBOSA), oraz że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.
Kwestie sporne koncentrują się wokół oceny, czy organowi można postawić zarzut bezczynności w realizacji wniosku z dnia 11 września 2022 r., skoro – wedle jego twierdzeń – nie posiada on środków technicznych pozwalających na przekształcenie papierowej wersji projektu organizacji ruchu w wersję elektroniczną, o czym, zgodnie z twierdzeniami organu, wnioskodawca został poinformowany.
W ocenie Sądu zgodzić się należy z zarzutami strony skarżącej, że organ w sposób nieprawidłowy zastosował przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w sumie uzasadniało podniesiony w skardze zarzut bezczynności tego organu w realizacji wniosku z dnia 11 września 2022 r.
Pomijając już samą tylko okoliczność, że pismo organu informujące o niemożliwości udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] (o co wnioskował skarżący) ze względu na brak środków technicznych pozwalających na przekształcenie papierowej wersji projektu w wersję elektroniczną jest datowane na dzień 7 listopada 2022 r., a zatem już po upływie ustawowego terminu z art. 13 ust.1 u.d.i.p., zasadność skargi potwierdza także błędne zastosowanie przez organ art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niepełne odczytanie normy wynikającej z tego przepisu, co z kolei skutkowało brakiem podjęcia przez organ działań w formie wynikającej z przepisów prawa.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Jak stanowi natomiast art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzależnia możliwość uzyskania informacji publicznej (zarówno przetworzonej, jak i nieprzetworzonej) od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca domaga się jej udostępnienia. Innymi słowy, gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, powinien poinformować wnioskodawcę, w jakim wypadku i w jaki sposób (dotyczy to też formy) byłoby to możliwe. Powyższe powiadomienie powinno być dokonane w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a więc w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. Jeżeli wnioskodawca w terminie 14 dni od daty otrzymania wspomnianego wyżej powiadomienia nie zawiadomi adresata wniosku o wyrażeniu zgody na zaproponowaną przez niego odmienną formę udostępnienia, to dysponent informacji ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, wersja online).
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 7 listopada 2022 r. (k. 21 akt sądowych), które jak zaznaczono na wstępie zostało skierowane do wnioskodawcy po upływie terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. a nadto również - dopiero po odnotowaniu wpływu skargi na bezczynność, organ poinformował wnioskodawcę, że nie ma możliwości udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanej formie elektronicznej z uwagi na duży format, nie pozwalający na cyfrowe odwzorowanie, natomiast istnieje możliwość udostępnienia projektu do wglądu w Zarządzie Dróg Powiatowych, jednak po uprzedniej zmianie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji publicznej. W piśmie tym organ powołując się na art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jednocześnie pouczył wnioskodawcę, że jeżeli w terminie 14 dni od otrzymania powiadomienia nie złoży on ponownie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób lub w formie wskazanej przez organ (o udostępnienie projektu do wglądu w siedzibie Zarządu Dróg Powiatowych), postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone.
Wobec braku w aktach sprawy dowodu doręczenia tego pisma stronie, przy jednoczesnym niekwestionowaniu przez stronę, że takie pismo otrzymała, w sprawie należało przyjąć, że co najmniej od dnia 11 listopada 2022 r. (por. pismo skarżącego z dnia 11 listopada 2022 r. (skierowane do organu) oraz z dnia 12 lutego 2023 r. (pismo skierowane do Sądu)) wnioskodawcy znane było stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r. Bezspornie, w terminie 14 dni licząc od dnia 11 listopada 2022 r. skarżący nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. Okoliczność ta obligowała więc organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, zgodnie z art. 14 ust. 2 zdanie drugie in fine u.d.i.p. ("postępowanie o udostępnienie informacji umarza się"), czego organ w sprawie zaniechał.
Co w sprawie warto podkreślić, z treścią art. 14 ust. 2 zdanie drugie in fine u.d.i.p. koresponduje art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w myśl którego, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. otworzyłoby stronie drogę procesową do kwestionowania stanowiska organu. Z uwagi na przedmiot sprawy zainicjowany skargą z dnia 31 października 2022 r., kognicja Sądu w sprawie ograniczała się jedynie do oceny, czy skarżący zasadnie zarzuca organowi bezczynność w realizacji jego wniosku z dnia 11 września 2022 r.
W ocenie Sądu, w świetle podnoszonych przez organ twierdzeń, przy niespornej okoliczności, że skarżący nie złożył nowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (zmodyfikowanego co do formy i sposobu udostępnienia projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...]) jedynie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania uchroniłoby organ od zarzutu bezczynności w sprawie. Zgodnie z wyrażanym w piśmiennictwie poglądem, powiadomienie, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. należy kwalifikować jako czynność materialno-techniczną, zmierzającą bezpośrednio do udzielenia informacji bądź umorzenia postępowania w zależności od stanowiska strony. Opatrzenie wspomnianego powiadomienia rygorem i terminem na jego realizację determinuje dalsze czynności podmiotu zobowiązanego. Jeśli więc powiadomienie, o którym mowa wyżej, zostanie doręczone wnioskodawcy i od daty jego doręczenia upłynie 14-dniowy termin do złożenia wniosku o udzielenie informacji w sposób lub w formie podanych w tym powiadomieniu, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy).
Decyzja taka kończy postępowanie w pierwszej instancji i otwiera drogę do postępowania odwoławczego, a w dalszej kolejności – przed sądami administracyjnymi (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, wersja online i powołane tam orzecznictwo sądowe).
Mając na uwadze, że taka decyzja w sprawie nie została wydana, Sąd w punkcie I wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 września 2022 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Orzeczone w tym punkcie wyroku zobowiązanie Sądu należy rozumieć jako zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli – w realiach niniejszej sprawy – jako zobowiązanie organu do wydania aktu (decyzji) na podstawie art. 14 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Stwierdzając w okolicznościach faktycznych sprawy, że organ powinien zakończyć postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji (czego zaniechał), Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., będąc zobligowanym do orzeczenia o charakterze tej bezczynności, Sąd uznał, że bezczynność organu nie ma rażącego naruszenia prawa. Organ nie unikał załatwienia sprawy a jedynie błędnie uznał (co miało dodatkowo miejsce już po skardze wniesionej ponad miesiąc po dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej), że w okolicznościach faktycznych sprawy poinformowanie wnioskodawcy, że organ nie ma możliwości udostępnienia projektu organizacji ruchu w wersji elektronicznej oraz jednoczesne pouczenie strony, że może ona w terminie 14 dni złożyć ponownie wniosek o dostęp do informacji publicznej, określając w nim sposób i formę jej udostępnienia w sposób możliwy do zrealizowania przez organ, wyczerpuje obowiązki ustawowe wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z tych samych powodów w sprawie nie można było uznać, że wystosowanie do skarżącego pisma z dnia 7 listopada 2022 r. stanowi o uznaniu skargi w całości, jak twierdził Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę kosztów składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie.