Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 września 2011 r. Prezes Stowarzyszenia "[...]" (skarżący) zwrócił się do Urzędu Miasta w D. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści ugody zawartej przed Sądem w związku z rozwiązaniem umowy o pracę z byłym komendantem Straży Miejskiej K. M. Pismem z dnia 8 września 2011 r. zobowiązany poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawy, ponieważ wykracza poza zakres określony w tej ustawie i z tego punktu widzenia nie spełnia przesłanki przedmiotowej, która zgodnie z postanowieniami ustawy decydowałaby o możliwości istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z zasadami i trybem określonym w treści tego aktu prawnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Stowarzyszenie "[...]" zarzuciło bezczynność Burmistrzowi D. w zakresie udzielenia informacji publicznej.
Na wstępie strona skarżąca zwróciła uwagę, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
Celem ustawy bowiem jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez nią terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania.
W tej sytuacji mamy do czynienia z kolizją ogólniejszej i wcześniejszej normy z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z normą szczególną i późniejszą zawartą w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Uzasadnienie niestosowania kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania.
Skarżący podkreślił, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia.
Zdaniem skarżącego udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dotyczy prawa wynikającego z art. 61 Konstytucji RP sprecyzowanego w ustawie.
W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., a nie w art. 52 § 4 p.p.s.a. Ustawa tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie przewiduje ich również kodeks postępowania administracyjnego.
Skarżący zauważył, że przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego ustawa takich środków nie przewiduje.
Skarżący stwierdził, że wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 p.p.s.a.
Wskazał także, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny np. art. 37 k.p.a., art. 101 a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Zdaniem skarżącego pomimo upływu ustawowego terminu przewidzianego na udzielenie informacji publicznej do dnia dzisiejszego organ żądanej informacji nie udostępnił.
W tym stanie rzeczy skarżący uważa, że skarga jest w pełni uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że w dniu 8 września 2011 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, a w związku z tym dotrzymał terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy. - Organ podkreślił, że treść ugody zawartej przed sądem w związku z rozwiązaniem umowy o pracę z byłym komendantem Straży Miejskiej K. M., której dotyczy wniosek skarżącego, wykracza poza zakres określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwaną p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym bądź to w przepisach art. 35 - 36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.
Należy zwrócić uwagę na szczególny charakter skargi na bezczynność i sposób składania jej do sądu administracyjnego. Skarga ta w istocie bowiem nie ma na celu dążenie do określonego rozstrzygnięcia, lecz tylko do rozpatrzenia wniosku. W przypadku informacji publicznej ponadto trzeba uwzględnić aspekty szybkości postępowania i jego odformalizowania. Możliwość składania skarg do sądu za pośrednictwem organu administracji publicznej i samokontroli w postaci wydania aktu realizuje już zasadę umożliwienia wcześniejszej obrony na drodze administracyjnej. Uwzględnienie w całości skargi przy zaskarżaniu bezczynności organu ma swoisty charakter, gdyż sprowadza się odmiennie niż przy skardze na akt, nie do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy zgodnie z zarzutami skargi, lecz na podjęciu zaniechanych wcześniej czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy lub rozstrzygnięcia w sprawie, (zob.: K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowo-administracyjnym, ST 2004 r. nr 4 s. 33). Uzasadnia to wyeliminowanie dodatkowych warunków utrudniających szybkie rozpatrzenie skargi na bezczynność, wtedy gdy nie czyni tego wyraźnie ustawa.
Skarga na bezczynność winna bowiem zmierzać do jak najszybszego przymuszenia organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego.
Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. wspominana ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach, l tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).
Wobec treści powyższego przepisu, a konkretnie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy bezsporne jest, że Burmistrz D. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Informacją publiczną w rozumieniu ustawy natomiast jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.
Przenosząc to na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że skarga jest zasadna.
W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje utrwalony już pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010r. sygn. l OSK 592/10, z dnia 6 października 2011 r. sygn. l OSK 1510/11).
Z takim sporem od początku mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jeśli chodzi o informację zawartą we wniosku. Wniosek zawierał żądanie udostępnienia następującej informacji publicznej: - "treść ugody zawartej przed Sądem w związku z rozwiązaniem umowy o pracę z byłym komendantem straży miejskiej Panem K. M."
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym aktualnie za dominujący uznać należy pogląd, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. W tym zakresie np. w wyroku z dnia 9 listopadzie 2011 r. w sprawie sygn. l OSK 1372/11 NSA stwierdził że definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, wystąpień, a także ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej bądź podmioty gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Natomiast jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2011. r. w sprawie l OSK 678/11 "pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest znacznie szersze. Znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Przykładowo wskazuje się, że opinie biegłych sporządzone dla potrzeb sprawy administracyjnej, chociażby dotyczyły osób sprawujących funkcje publiczne, lub umowy cywilne, ewentualnie pełnomocnictwa, nie stanowią dokumentów urzędowych. Pomimo tego, jeżeli dokumenty takie zawierają informację publiczną i o ile w grę nie wchodzą określone wyłączenia [...], to służyć będzie do nich dostęp na podstawie przepisów omawianej ustawy. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (tak postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2002r sygn. II SA/Łd 951/02, wyroki NSA z dnia 27 lutego 2003r sygn. II SAB 403/02, z dnia 16 października 2003r sygn. II SAB 194/03 i z dnia 11 lipca 2006r l OSK 1060/05, a także M. Jaśkowska "Dostęp do informacji - publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002 r.).
Podkreślić w tym względzie należy, że udzielenie informacji, to nie tylko dostarczenie informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu danego podmiotu. Oznacza to, że organ może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, lecz także do udostępnienia źródeł tej informacji. Zatem informacją może być również udostępnienie dokumentu, akt i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie omawianej ustawy do udostępniania informacji publicznej.
Tym samym przedmiotowy walor mają dokumenty, akta i inne materiały wytworzone przez wskazane organy i podmioty, jak też inne dokumenty, akta i materiały, które wprawdzie nie zostały przez nie wytworzone, ale są w ich posiadaniu, gdyż związane są z realizacją przez nie prawem przewidzianych zadań publicznych". Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z 7 grudnia 2011 r. sygn. l OSK 1734/11 wskazując, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych [...] zostało przesądzone, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty sporządzone przez organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji, ale również dokumenty sporządzone przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne jeżeli dotyczą funkcjonowania tego organu a więc "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy".
Podzielając zaprezentowane wyżej stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę na bezczynność za uzasadnioną.
Skoro bowiem, jak stwierdzono w rozważaniach wcześniejszych, wnioskowana informacja jest informacją publiczną, to podmiot zobowiązany winien załatwić wniosek skarżącego stosownie do uregulowań ustawy, udzielając informacji albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej, jeśli przepis szczególny stał temu na przeszkodzie lub ewentualnie dożyć do sprecyzowania wniosku skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym rozpoznanie części wniosku nie zwalnia organu administracji publicznej od zarzutu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt l OSK 125/11).
Wojewódzki Sąd Administracyjny jednocześnie uznał, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie posiada cech rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ administracji publicznej nie pozostawił wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Za rażące naruszenie prawa w bezczynności należałoby uznać przypadek, kiedy organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku i pism skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie na art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.