Uzasadnienie
J. S. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła się do Z. Sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka) wnioskiem z dnia 12 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w następującym zakresie:
- I) rejestru wszystkich umów, które zawarto z wykonawcami prac budowlanych, podjętych w 2022 r. na terenie twierdzy K., pozostających w dyspozycji Spółki,
- II) treści umów z wykonawcami prac budowlanych, podjętych w 2022 w obrębie:
- 1) K.,
- 2) B.,
- 3) W.,
- III) informacji, w jakim trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych (dalej także PZP) zawarto umowy na ww. prace budowlane na obszarach wskazanych powyżej.
W dniu 26 października 2022 r. Spółka poinformowała stronę za pośrednictwem poczty mailowej, że wnioski o dostęp do informacji publicznej w formie elektronicznej należy składać do organu przez e-PUAP lub podany adres mailowy, ewentualnie w postaci papierowej na adres Spółki. Wskazano, że Prezes Spółki nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2022 r. na bezczynność Spółki skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2022 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) Wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 12 października 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniała, że wniosek o udzielenie informacji publicznej skierowała prawidłowo do Prezesa Spółki a pismo z dnia 26 października 2022 r., które otrzymała od organu, nie zawierało odpowiedzi na złożony wniosek.
Spółka pismem z dnia 18 listopada 2022 r. (doręczonym wnioskodawcy za pośrednictwem poczty mailowej) udzieliła następującej informacji publicznej.
Ad. I Wskazano, że Spółka nie prowadzi rejestru umów zawartych z wykonawcami prac budowlanych na terenie Twierdzy K. W 2022 r. zawarto 3 umowy z wykonawcami prac budowlanych, które przesłano w załączeniu.
Ad. II Zaplanowany na 2022 rok remont K., na który Spółka pozyskała środki z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego, prowadzony był w trybie podstawowym bez negocjacji jedynie z art. 275 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 171, dalej: PZP). Zostały przeprowadzone dwa przetargi. W pierwszym przetargu wyłoniony wykonawca nie przystąpił do podpisania umowy, w związku z czym przetarg musiał zostać unieważniony. W ramach drugiego przetargu proponowane przez wykonawców kwoty znacznie przekroczyły budżet przeznaczony przez Spółkę na tenże remont, wobec czego został on również unieważniony. Wobec niewyłonienia wykonawcy ograniczono zakres prac, których wartość kosztorysowa uległa zmniejszeniu do kwoty poniżej progu wymaganego PZP (art. 2 ust.1 pkt 1), przez co ustawa nie miała zastosowania. Wskazano, że z uwagi na stan zagrożenia życia i zdrowia ludzi (groźba zawalenia) ścian bastionów na terenie Twierdzy K., w miejscu gdzie odbywają się imprezy oraz przebiega trasa zwiedzania, w trybie awaryjnym zawarte zostały w 2022 r. dwie umowy na wykonanie prac remontowych, których koszt także nie przekraczał progu wymaganego ustawą Prawo zamówień publicznych, przez co wskazana ustawa nie miała zastosowania przy ich zawieraniu.
W załączeniu przesłano skan protokołu odbioru konserwatorskiego remontu ściany B. W zakresie pozostałych zadań remontowych nie został jeszcze dokonany odbiór końcowy. Jednocześnie zwrócono się do strony o doprecyzowanie terminu "treści protokołów z prowadzonych remontów" albowiem dla wszystkich wskazanych w pkt II umów prowadzone są Dzienniki Budowy, które z uwagi na konieczne uzupełnienia pozostają obecnie w posiadaniu i dyspozycji Inspektora Nadzoru. Z tego względu a także z uwagi na obszerność dokumentacji nie ma na chwilę obecną możliwości ich udostępnienia, poza protokołem odbioru końcowego, który przesłano w załączeniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie umorzenie postępowania ze względu na udzielenie skarżącej odpowiedzi w piśmie z dnia 18 listopada 2022 r.
W piśmie z dnia 20 grudnia 2022 r. skarżąca odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazała, że informacja udzielona jej w piśmie z dnia 18 listopada 2022 r. była niepełna bowiem udostępnione jej skany umów pozbawione zostały niezbędnych załączników, tj. kosztorysów określających zakres prac i ich wycenę a także pozwoleń budowlanych i konserwatorskich. Według skarżącej bez tych danych, które stanowią immanentną część zawartych umów informacja publiczna jest niewiele warta, a jej otrzymanie zamiast stanowić odpowiedź, zrodziło więcej pytań co do prawidłowości zarządzania środkami publicznymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W niniejszej sprawie adresatem wniosku o udostępnienie informacji jest spółka gminna zarządzająca nieruchomościami i administrująca gminnym zasobem mieszkaniowym a przedmiotem – umowy, które zawarto z wykonawcami prac budowlanych na terenach pozostających w dyspozycji Spółki. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie budzi zatem wątpliwości okoliczność, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym.
Tym samym Prezes Spółki jako podmiot reprezentujący Spółkę z mocy ww. przepisu należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zatem prawidłowo złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 października 2022 r. na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. do Prezesa Spółki, który winien był go załatwić w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. a nie wymagać złożenia nowego wniosku na adres Spółki.
Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.
Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w tym przypadku sąd:
- 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Organ nie udzielił, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, informacji publicznej, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, udostępnił on wnioskowaną informację w piśmie z dnia 18 listopada 2022 r. w zakresie punktu I i III wniosku z dnia 12 października 2022 r. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej w zakresie jego punktu I i III w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku w jego punkcie I i III podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie bezczynności organu w zakresie pkt I i III wniosku z dnia 12 października 2022 r. (pkt II wyroku).
Należy zgodzić się ze skarżącą, że organ nie udzielił odpowiedzi na punkt II wniosku z dnia 12 października 2022 r. Dotyczył on udostępnienia treści umów z wykonawcami prac budowlanych podjętych w 2022 r. w obrębie K., B. i W. W piśmie z dnia 18 listopada 2022 r. organ wprawdzie przesłał skarżącej treść żądanych umów jednak bez załączników, tj. kosztorysów określających zakres prac i ich wycenę a także pozwoleń budowlanych i konserwatorskich.
Z przepisów u.i.d.p. wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. należy poinformować o tym wnioskodawcę w formie pisemnej, z umotywowaniem stanowiska organu. Przy czym, zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W konsekwencji Sąd uznał, że Spółka na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawała w bezczynności w załatwieniu punktu II wniosku skarżącej z dnia 12 października 2022 r. i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku.
Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia pkt II wniosku skarżącej z dnia 12 października 2022 r. poprzez udostępnienie załączników stanowiących integralną część umów w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie III sentencji wyroku.
W ocenie Sądu bezczynność w powyższym zakresie organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że organ odpowiedział na wniosek skarżącej w piśmie z dnia 18 listopada 2022 r. (tj. w terminie nie przekraczającym 2 miesięcy od daty złożenia wniosku), udzielając odpowiedzi w zakresie punktów
I i III wniosku. Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu w tym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (wpis sądowy).