Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 listopada 2022 r. B. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy Zagrodno (dalej: Wójt, morgan) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie, a mianowicie: "1) ile etatów, zgodnie ze schematem organizacyjnym oraz stanowisk na umowy cywilnoprawne od 2019 r. posiada Urząd Gminy Zagrodno, a ile było w 2017 r.;
2) ile Urząd Gminy Zagrodno wydał świadectw pracy (z uwzględnieniem kierowników jednostek organizacyjnych i zastępców wójta) w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 9 listopada 2022 r." Jako formę przekazania informacji wnioskodawca wskazał adres e-mail.
Pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. Wójt poinformował wnioskodawcę, że żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną i wezwał go do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie, że uzyskanie wspomnianej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 5 lipca 2023 r.
Pismem z dnia 4 lipca 2023 r. wnioskodawca wniósł o bezzwłoczne udzielenie informacji, polemizując z organem, że ma ona charakter informacji przetworzonej, bowiem – jego zdaniem - podanie ww. ilości nie jest czynnością złożoną.
Decyzją z dnia 11 lipca 2023 r. organ odmówił udostępnienia informacji, którą uznał ją za informację przetworzoną. Z kolei wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykazał, że jej pozyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium) decyzją z dnia 14 sierpnia 2023 r. uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z tym uzasadnieniem,że Wójt nie wykazał dostatecznie, że informacja, o którą wystąpił wnioskodawca ma walor informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902., dalej: u.d.i.p.).
Pismem z dnia 3 listopada 2023 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie na bezczynność Wójta w zakresie rozpoznania jego wniosku.
Pismem z dnia 16 listopada 2023 r. organ ponowił wezwanie wnioskodawcy o wykazanie istnienia szczególnego interesu publicznego w otrzymaniu informacji objętej przedmiotowym wnioskiem i jednocześnie określił nowy termin rozpoznania wniosku na dzień 8 grudnia 2023 r.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca pismem z dnia 29 listopada 2023 r. podtrzymał swoją dotychczasową ocenę charakteru żądanej przez niego informacji. Ponadto podał, że jest członkiem Stowarzyszenia R., którego cele statutowe stanowią: jawność życia publicznego, dostęp do informacji publicznej i sprawdzanie transparentności władz gminy. Wyjaśnił także, że pozyskane dane planuje opublikować na stronie facebook stowarzyszenia, i że posłużą one do przeprowadzenia dyskusji na temat działania organu.
Decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r. Wójt odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji, kwalifikując ją jako przetworzoną, której udostępnienie jest uwarunkowane koniecznością wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, czego on nie uczynił.
Pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (przekazaną przez organ w dniu 22 grudnia 2023 r.) na bezczynność Wójta w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania organu do załatwienia wniosku oraz zwrotu kosztów postępowania. Skarga oparta została na zarzutach rażącego naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie skarżącemu w ustawowym terminie informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że w dniu 10 listopada 2022 r. w sekretariacie urzędu gminy złożył wspomniany wniosek i że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał od organu żadnej informacji.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, podnosząc,że wnioskodawca nie spełnił warunku udzielenia mu informacji przetworzonej, którym jest wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w jej pozyskaniu. A wręcz przeciwnie swoim działaniem, realizując partykularne cele, zasadniczo dezorganizował pracę urzędu. Ponadto wskazano, że Wójt w niniejszej sprawie podjął szereg czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, bowiem skarżący otrzymał szereg wezwań oraz decyzje. Natomiast zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkiej informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz.2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów.
W literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, którego tryb udzielania reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.
W analizowanej sprawie nie sporu między stronami co do tego, że wniosek skarżącego z dnia 10 listopada 2022 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem Wójt Gminy jest organem władzy publicznej, a zatem należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast objęta przedmiotowym wnioskiem informacja ma walor informacji publicznej, gdyż dotyczy działalności gminy, a mianowicie zasad jej funkcjonowania oraz danych publicznych w aspekcie, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p. Wobec tego spełniony został zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres powołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przepis art. 13 u.d.i.p. stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Przy czym w odniesieniu do skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę, praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Zauważyć należy, że badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywana jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 p.p.s.a.).
Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że przedmiotowy wniosek został przez skarżącego wniesiony w dniu 10 listopada 2022 r., zaś rozpoznanie tego wniosku nastąpiło w dniu 11 lipca 2023r. w formie decyzji administracyjnej (pierwotnie wydanej) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie Sąd zobowiązany więc był do oceny, czy organ nadal pozostaje w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to jest 8 grudnia 2022 r. (data wpływu skargi do organu) organ pozostawał bezczynny. W związku z tym ocena w takim kontekście działania organu podjętego w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia pod jego adresem - na moment wniesienia skargi – zarzut jego bezczynności.
Z tych względów należy stwierdzić, że w dacie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku skarżącego, bowiem nie zadziałał we właściwej prawnej formie, a mianowicie: nie udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) względnie nie zadziałał trybie odmownej decyzji administracyjnej. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku).
Natomiast w sytuacji, gdy - tak jak w realiach niniejszej sprawy - zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Przy czym umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, o którą zawnioskował, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności przez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę, że w wyniku wniosku z dnia 10 listopada 2022 r. organ wydał decyzję w dniu 11 lipca 2023 r., a więc po wniesieniu skargi do WSA, stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności.
W ocenie Sądu wskazana bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem opóźnienie w podjęciu procedowania przez organ było znaczne, ponieważ pierwszą czynność, którą podjął w sprawie organ po wpłynięciu w dniu 10 listopada 2022r. rzeczonego wniosku było wezwanie skarżącego pismem z dnia 26 czerwca 2023r., kiedy to - mając na uwadze ustawowy termin załatwienia tego rodzaju sprawy, wynikający z art. 13 ust.1 u.d.i.p. - wniosek finalnie powinien być już załatwiony.
W tym miejscu wymaga podkreślenia,że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy..Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-III tenoru wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt IV sentencji wyroku.