Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 maja 2018 r. (odebranym drogą elektroniczną w dniu 7 maja 2018 r.) A. K. zwrócił się do Dyrektora A w M. na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji publicznej przez: udostępnienie treści dokumentów wytworzonych przez A bądź B, dotyczących funduszy publicznych, przekazywanych na rzecz godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw dla nauczycieli w roku szkolnym 2016/2017 i 2017/2018, z podaniem całości kwoty w danym roku oraz kwoty pieniędzy podzielonej na poszczególne miesiące roku szkolnego (art. 35 ust. 2 – 2a Karty Nauczyciela); podanie, ilu nauczycieli zatrudnionych w placówce oświatowej pracowało, nie przestrzegając art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, w ramach zajęć ponad 27 godzin tygodniowo i jaką kwotę finansów publicznych przekazano na ten cel w roku szkolnym 2016/2017 i 2017/2018 ze szczegółowym podziałem na miesiące; udostępnienie treści dokumentów wytworzonych przez A bądź B, dotyczących kontroli zarządczej za rok 2016 i 2017, tj. sprawozdanie (podsumowanie), oświadczenie o kontroli zarządczej. Skarżący zawnioskował, aby organ udzielił odpowiedzi w formie skanów pdf na podany we wniosku adres poczty elektronicznej oraz potwierdził otrzymanie wniosku.
Pismem z dnia 18 maja 2018 r. (doręczonym stronie w miejscu zamieszkania w dniu 28 maja 2018 r.) Dyrektor A wezwał stronę do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, dla którego odpowiedź na wniosek winna zostać udzielona, z uwagi na konieczność przygotowania informacji przetworzonej.
W kolejnych e-mailach kierowanych do organu z dnia 28 maja 2018 r., z dnia 29 maja 2018 r. i z dnia 30 maja 2018 r. strona wyjaśniała, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji przetworzonych i są w posiadaniu szkoły, co potwierdził organ prowadzący szkołę – Minister C. Pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. Dyrektor A ponownie wezwał stronę do wykazania w terminie 7 dni od dnia odbioru pisma istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w związku z wnioskiem z dnia 5 maja 2018 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2018 r. skarżący zarzucił organowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej i naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podkreślił, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zwłaszcza że forma komunikacji i odpowiedzi została podana. Organ prowadzący szkołę w odpowiedzi udzielonej na wniosek o dostęp do informacji publicznej wskazał, że żądane informacje są w posiadaniu szkoły, a więc nie trzeba ich tworzyć czy też przetwarzać. Ponadto na wnioski podobnej treści została udzielona odpowiedź przez organ prowadzący i inne szkoły [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że e-mail strony został odebrany w dniu 7 maja 2018 r. w poniedziałek, a więc termin do udzielenia odpowiedzi upływał w dniu 21 maja 2018 r. Pomimo odebrania wezwania organu w dniu 28 maja 2018 r. skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w związku ze złożonym wnioskiem. Dlatego też organ wysłał w dniu 7 maja 2018 r. pismo z ostatecznym wezwaniem do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w sprawie dostępu do informacji wymagającej do przetworzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola, o której mowa powyżej, obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U z 2016 r., poz. 1764), dalej u.d.i.p.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne. Nie ulega wątpliwości, że szkoła wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje - co do zasady - każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m. in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Z tego względu każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania szkoły, jako podmiotu wykonującego zadanie publiczne związane z edukacją, stanowi informację publiczną.
W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do dokumentów wytworzonych przez dyrektora szkoły, dotyczących - jak w przedmiotowej sprawie – wydatkowania środków publicznych oraz kontroli przeprowadzonych w szkole, stanowią informację publiczną.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało natomiast ustalenie, czy organ rozpoznał wniosek skarżącego i udzielił mu żądanej informacji, czy też z uzasadnionych powodów do tego nie doszło.
Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany, rozpatrując wniesione do niego żądanie winien zachować się w jeden z następujących sposobów:
- - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub
- - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub
- - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Z analizy akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do sekretariatu szkoły drogą elektroniczną w dniu 5 maja 2018 r. (sobota), a następnie w dniu 7 maja 2018 r. (poniedziałek) został przesłany na adres poczty elektronicznej Dyrektora szkoły (potwierdzenie przez sekretariat A otrzymania wniosku i przesłania go Dyrektorowi). Pierwszą czynność po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ podjął w dniu 18 maja 2018 r., kierując do skarżącego wezwanie do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Wezwanie to zostało ponowione w dniu 7 czerwca 2018 r.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że podstawą do oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, czy też ściślej, w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że wniosek strony z dnia 5 maja 2018 r. w dalszym ciągu nie został rozpoznany, pomimo upływu terminu do dokonania tej czynności. Dyrektor A, po otrzymaniu od skarżącego w dniu 28 maja 2018 r. e-maila powiadamiającego, że jego zdaniem wnioskowane informacje nie stanowią informacji przetworzonych i wezwanie z dnia 18 maja 2018 r. jest bezzasadne, winien udzielić wnioskowanej informacji lub też w przypadku podtrzymania stanowiska, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną, wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Brak było podstaw do wysyłania do skarżącego kolejnego wezwania z dnia 7 czerwca 2018 r., skoro skarżący jasno wyraził w tej kwestii swoje stanowisko w korespondencji e-mailowej kierowanej do organu. Organ nie powiadomił też skarżącego stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy.
W związku z tym należy uznać, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ do dnia wydania wyroku takiej informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny sposób, w szczególności przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Dyrektora nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ pismem z dnia 18 maja 2018 r. wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu 28 maja 2018 r., a zatem już po dniu złożenia przez niego skargi w organie. Wezwanie to zostało ponowione w dniu 7 czerwca 2018 r. Tak więc organ dążył do załatwienia wniosku, uznając że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną.
Również w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. skargę należało uznać za niezasadną. W ocenie Sądu postępowanie organu jest wynikiem niewłaściwego rozumienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zachowanie organu nie miało więc cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny podmiotowi zobowiązanemu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie IV wyroku, obejmujące wpis od skargi (100 złotych), wynikało z treści art. 200 p.p.s.a.