Uzasadnienie
W. G. – dalej skarżący, strona, zainteresowany, wnioskodawca pismem z dnia 2 września 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. z prośbą o udzielenie informacji publicznej – przesłanie w formie kserokopii następujących dokumentów:
"1) wszystkie umowy (aktualne i obowiązujące poprzednio) zawarte pomiędzy Dyrektorem Zakładu Karnego Nr [...] we W. a firmą telekomunikacyjną A Spółka z o.o. z siedzibą w P. wraz z załącznikiem i aneksami,
2) wszystkich ofert podmiotów dotyczących przystąpienia do przetargu na podstawie ustawy prawo o zamówieniach publicznych w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych na terenie jednostki Zakładu Karnego Nr [...] we W.".
Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazał art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe pismo wpłynęło do Zakładu Karnego w dniu 11 września 2019 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] we W. – odnośnie pytania drugiego pismem z dnia 25 września 2019 r. poinformował skarżącego, że Zakład Karny Nr [...] nie przeprowadza przetargów w zakresie usług telekomunikacyjnych, w związku z czym nie posiada żądanych informacji zaś decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej – umów zawartych pomiędzy Dyrektorem Zakładu Nr [...] we W., a firmą telekomunikacyjną A spółka z o.o. w P..
Podstawę prawną do wydania decyzji Nr [...] stanowił art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że żądana przez wnioskodawcę informacja wskazana w punkcie pierwszym wniosku z dnia 2 września 2019 r. jest informacją publiczną ale odmawia jej udzielenia z uwagi na to, że informacje w niej zawarte stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i firma nie wyraziła zgody na ich udostępnienie. Powołane w podstawie prawnej przepisy są podstawą do wydania powyższej decyzji.
Skarżący potwierdził odbiór opisanego wyżej pisma i decyzji organu z dnia 25 września 2019 r. w dniu 30 września 2019 r. (akta administracyjne sprawy). W piśmie z dnia 4 października 2019 r. skierowanym do Dyrektora Zakładu Nr [...], zwrócił się z pytaniem dlaczego Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] we W. wybrał najdroższe połączenia telekomunikacyjne i nie zwrócił się z ofertą do B sp. z o.o. w G., gdzie są wielokrotnie tańsze połączenia; stwierdził, że Zakład Karny ma obowiązek przeprowadzenia przetargów i wyłonienia najkorzystniejszej oferty.
Pismo wpłynęło do organu w dniu 14 października 2019 r. - odpowiedzi na to pismo Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] we W. udzielił w dniu 28 października 2019 r.
Również w dniu 4 października 2019 r. wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji z dnia 25 września 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w sprawie kopii umów zawartych z firmą telekomunikacyjną A spółka z o.o.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W. decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] września 2020 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie, zastosował właściwe przepisy i wydał prawidłową decyzję.
W dniu 22 listopada 2019 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego z dnia 12 listopada 2019 r. kierowane do Dyrektora Okręgowego Inspektora Służby Więziennej we W., nazwane skargę. Strona stwierdziła w nim, że "zwraca się ze skargą na czynności Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. na bezczynność wydania informacji publicznej w formie kserokopii umowy zawartej na usługi telekomunikacyjne zawarte z firmą A sp. z o.o. w P. Jak zarówno o przeprowadzeniu przetargu w formie ogłoszenia publicznej i wyłonienia najkorzystniejszej firmy, która ma najniższe połączenia cenowo...". Wnioskodawca podał, że nie udzielenie informacji przez Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] "jest to bezprawne działania organów władzy publicznej z naruszeniem prawa o udostępnieniu informacji publicznej". Zwrócił się do adresata "o nakazanie Dyrektorowi Zakładu Karnego Nr [...] wydania informacji publicznej w sprawie umowy A sp. z o.o. w P. i ogłoszenia przetargu – dokumentacja w formie kserokopii". Oświadczył, że w przypadku nieudzielenia informacji będzie zmuszony zawiadomić organy ścigania i wskazane w piśmie podmioty.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. po rozpatrzeniu ponaglenia strony z dnia 12 listopada 2019 r. stwierdził, że Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] we W. nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Analizując stan faktyczny sprawy organ stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia 2 września 2019 r. został załatwiony, ponadto nastąpiło to w terminie określonym w przepisie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] nie dopatrzył się przewlekłego prowadzenia postępowania ani bezczynności.
Pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. strona za pośrednictwem Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. (nazwanego pozwanym) wniosła do tutejszego Sądu "skargę na bezczynność organów władzy publicznej". Stwierdził, że "dotyczy to postanowienia Nr [...] r. Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z dnia [...] grudnia 2019 r., w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci zawartych umów z operatorem A sp. z o.o. na świadczenie usług telekomunikacyjnych w Zakładzie Karnym Nr [...] we W.."
Skarżący wskazał na treść wniosku z dnia 2 września 2019 r., podał, że Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] we W. odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych.
Wniósł aby Sąd nakazał Dyrektorowi Zakładu Karnego Nr [...] we W. "udostępnienie skarżącemu kserokopii umów zawartych z A Spółka z o.o. w P. na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz dokumentacji przeprowadzonego przetargu i wyłonienia oferty innych operatorów telekomunikacyjnych, którzy zostali powiadomieni o przeprowadzeniu świadczeń usług telekomunikacyjnych".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie przekazanie skargi do podmiotu zobowiązanego tj. Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W., ewentualnie, oddalenie skargi w całości.
Organ przedstawił stan faktyczny sprawy poczynając od treści złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 2 września 2019 r.
Według organu nie jest on bezczynny, bowiem odpowiedział na wniosek strony z dnia 2 września 2019 r. pismem z dnia 25 września 2019 r. i decyzją z dnia [...] września 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów.
W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – dalej ustawa, u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.
Termin udostępnienia informacji określa art. 13 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że skarżący nie godzi się z postanowieniem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] stwierdzającym, że organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w rozP. wniosku zainteresowanego z dnia 2 września 2019 r. Skarżący stwierdza, że prosił o dokumenty i nie otrzymał ich, zatem organ jest bezczynny.
Niesporną okolicznością w sprawie jest, że wnioskiem z dnia 2 września 2019 r. strona zwróciła się do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. o nadesłanie kserokopii dokumentów wszystkich umów zawartych pomiędzy Dyrektorem Zakładu Karnego a firmą [...] A spółka z o.o. w P. oraz wszystkich ofert podmiotów uczestniczących w przetargu dotyczącym świadczeń usług telekomunikacyjnych na terenie Zakładu Karnego Nr [...] we W..
Na oba pytania została udzielona odpowiedź. Pismem z dnia 25 września 2019 r. wyjaśniono, że zakład karny nie przeprowadza przetargów w zakresie usług telekomunikacyjnych, w związku z czym nie posiada żądanych przez skarżącego informacji. Decyzją zaś również z dnia [...] września 2019 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia umów zawartych pomiędzy adresatem a firmą [...] A spółka z o.o. z siedzibą w P.. Powyższa decyzja oznaczona numerem [...] po wniesieniu przez skarżącego odwołania została doręczona przez organ II instancji utrzymana w mocy decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Zatem organ w tej kwestii wypowiedział się ostatecznie.
Jeżeli idzie o prośbę dotyczącą nadesłania ofert przetargowych to odpowiedź zawarta w piśmie jest również jednoznaczna; w interesującej skarżącego sprawie nie był ogłoszony przetarg zatem organ z przyczyn oczywistych nie może doręczyć skarżącemu oferty.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż podmiot, który twierdzi, że nie posiada wnioskowanej informacji, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ uprawdopodobnił takie twierdzenie, podał bowiem, że nie ogłoszono w sprawie umów teleinformatycznych przetargu, tym samym brak jest ofert w tym zakresie.
Jeżeli żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu adresata wniosku, powinien on zawiadomić o tym wnioskodawcę pismem, jest to czynność materialno-techniczna, która nie podlega zaskarżeniu.
Z powyższego wynika, że adresat wniosku prawidłowo zawiadomił stronę, że nie posiada powyższych informacji.
Reasumując należy stwierdzić, że w zaistniałym stanie faktycznym organ prawidłowo zareagował na żądania objęte wnioskiem z dnia 2 września 2019 r. i uczynił to w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że wniosek skarżącego z dnia 2 września 2019 r. wpłynął do Zakładu Karnego Nr [...] we W. w dniu 11 września 2019 r., decyzja zaś i pismo organu zostały sporządzone w dniu [...] września 2019 r.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność, Sąd bada jedynie czy taka okoliczność zaistniała; przedmiotem jego oceny nie może być prawidłowość podjętych decyzji w zakresie ogłoszenia lub braku ogłoszenia przetargu publicznego.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.