Uzasadnienie
A. V., obywatelka U. (dalej: skarżąca) w dniu 30 stycznia 2026 r. złożyła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpiła w dniu 10 września 2024 r.
W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt czasowy i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE L z 2011 r., 343) w zw. z art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach wskutek rażącego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku;
- 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 6 600 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 5) skierowanie sprawy do rozpoznanie w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy;
- 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi uargumentowała zarzuty i wnioski skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi powołując się na zawieszenie biegu terminów spraw cudzoziemców – art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność Wojewody jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ składając ponaglenie (26 stycznia 2026 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Na wstępie należy podkreślić, że skarżąca złożyła w dniu 10 września 2024 r. wniosek o pobyt czasowy i pracę. Wniosek ten do dnia skargi na bezczynność (30 stycznia 2026 r.) nie został rozpatrzony, wobec czego skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w tej sprawie.
Wojewoda uważa, że ze względu na treść art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025, poz. 337 ze zm.; dalej: u.p.o.U.) bieg terminu na załatwienie sprawy jest zawieszony – obecnie do 4 marca 2027 r. - i w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny w jednolitym orzecznictwie odmawia zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy pomocowej (Dz.U. z 2024 r., poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (następnie: do 4 marca 2026 r., a obecnie do 4 marca 2027 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24; z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty.
Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Taka właśnie sytuacja (tj. oczywista sprzeczność przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej) miała miejsce, w ocenie NSA, w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 roku, w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).
W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21, CBOSA).
Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.U., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach udzielenia zezwoleń pobytowych należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r., wyłączając tym samym stosowanie art. 100d ustawy pomocowej (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24, CBOSA).
W sprawie podstawą złożonego wniosku o pobyt czasowy było wykonywanie pracy. Zasadniczo prawa cudzoziemców wnioskujących o zezwolenie pobytowe w celu wykonywania pracy reguluje Dyrektywa 2024/1233 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. L, 2024/1233, 30.4.2024), wdrożona przez przepisy Rozdziału 2 Działu V ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r., poz. 1079, ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) - regulujące zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Dyrektywa ustanawia terminy dla państw członkowskich do tego, aby ich organy załatwiały sprawy przyjmowania określonych grup cudzoziemców w taki sposób, że nakazuje liczyć je od momentu, w którym wniosek będzie kompletny, tj. będzie zawierał wszystkie niezbędne informacje oraz będą towarzyszyć mu wszystkie niezbędne, pochodzące od wnioskodawcy, dowody.
Stąd też projektodawca stoi na stanowisku, że ustanowienie terminu 60-dniowego, liczonego najpóźniej od momentu, w którym upłynie termin wyznaczony przez wojewodę na przedłożenie przez cudzoziemca określonych dowodów, pozostaje w pełnej zgodności z relewantnymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Jednocześnie projektodawca stoi na stanowisku, że długość terminu na załatwienie sprawy w I instancji (60 dni) jest adekwatna do przeciętnego poziomu skomplikowania takiej sprawy oraz aktualnego poziomu obciążenia urzędów wojewódzkich tymi sprawami.
Na podstawie art. 120a ust. 3 i art. 112a ustawy o cudzoziemcach obowiązuje 60-dniowy termin rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę liczony od złożenia kompletnego wniosku.
Mając na uwadze wskazane przepisy, na podstawie ustawy o cudzoziemcach obowiązuje 60-dniowy termin rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę liczony od złożenia kompletnego wniosku.
Wprawdzie stosownie do art. 112a ust. 2a ustawy o cudzoziemcach, ww. termin na wydanie zezwolenia biegnie od wystąpienia zdarzeń w nim wskazanych (m.in. usunięcia braków formalnych wniosku, osobistego stawiennictwa strony), jednak tego rodzaju regulacja nie oznacza, że do czasu wystąpienia jednego ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, organ zwolniony jest z obowiązku procedowania wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 12 § 1 i 2 k.p.a, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołane przepisy wyznaczają zasadę ogólną szybkości postępowania i znajdują zastosowanie, ilekroć sprawa rozpatrywana jest przez organ w indywidualnym postępowaniu administracyjnym.
Trzeba więc przyjąć, że do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, określonych w art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a.
Bezczynność organu administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1".
W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Od 10 września 2024 r. do chwili wniesienia skargi na bezczynność (30 stycznia 2026 r.) minęło 15 miesięcy, a organ do dnia skargi na bezczynność nie wydał decyzji w sprawie ani w inny sposób nie zakończył postępowania. Nie podjął też żadnej czynności w sprawie.
W konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.
Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.
Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że wskazana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – pkt II sentencji wyroku. Stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, CBOSA). Taki charakter miała bezczynność organu w sprawie.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Sąd zobowiązał - organ pkt III sentencji wyroku - do rozpatrzenia wniosku w terminie do 60. dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy - mając na względzie charakter sprawy oraz ustawowo określony termin jej załatwienia.
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł – pkt IV sentencji wyroku. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, przy czym dotyczy to szczególnie drastycznych przypadków (wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, CBOSA). Niedochowanie terminu ustawowego oraz brak jakichkolwiek działań organu w sprawie uzasadnia rozstrzygnięcie w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku.
O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w kwocie 100 zł.
Sąd orzekł w sprawie w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) i art. 120 p.p.s.a.