Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...], adresowanym do Wójta Gminy R. (dalej: organ), D. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) domagał się udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie:
1/ Głosowanie nr 3 podczas XXXV Sesji Rady Gminy R. z dnia [...] dotyczące podjęcia uchwały w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej Gminy R.; Jakich konkretnie zobowiązań Gminy R. dotyczyło przedmiotowe głosowanie? Na czyj wniosek Rada Gminy R. podjęła przedmiotową uchwałę? Jakie były ustalenia komisji stałej Rady Gminy R. w tym zakresie?
2/ Głosowanie nr 4 podczas XXXV Sesji Rady Gminy R. z dnia [...]. dotyczące podjęcia uchwały w sprawie zmiany budżetu Gminy R. na 2021 rok; Jakich konkretnie zobowiązań Gminy R. dotyczyło przedmiotowe głosowanie? Z jakimi wydatkami wiąże się przedmiotowa zmiana budżetu Gminy R. na 2021 rok? Z jakich środków zostaną sfinansowane planowane wydatki, konkretnie z jakich wcześniej zaplanowanych wydatków/inwestycji zostaną one przesunięte? Na czyj wniosek Rada Gminy R. podjęła przedmiotową uchwałę? Jakie były ustalenia komisji stałej Rady Gminy R. w tym zakresie?
3/ Głosowanie nr 5 podczas XXXV Sesji Rady Gminy R. z dnia [...] dotyczące podjęcia uchwały w sprawie zmiany Uchwały nr XXXII/216/2021 Rady Gminy R. z dnia [...] w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej dla Województwa Dolnośląskiego w 2021r.; Z jakimi wydatkami wiąże się przedmiotowa zmiana budżetu Gminy R. na 2021rok? Z jakich środków zostaną sfinansowane planowane wydatki, konkretnie z jakich wcześniej zaplanowanych wydatków/inwestycji zostaną one przesunięte? Na czyj wniosek Rada Gminy R. podjęła przedmiotową uchwałę? Jakie były ustalenia komisji stałej Rady Gminy R. w tym zakresie?
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy R. (dalej: organ) - za pośrednictwem M. R. działającej z upoważnienia Wójta - pismem z dnia [...] poinformował wnioskodawcę, że wszystkie sesje Rady Gminy R., w tym wskazane w przedmiotowym wniosku, są dostępne w zakładkach Rady Gminy R. Pismem z dnia [...] wnioskodawca ponownie wezwał organ do udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań objętych przedmiotowym wnioskiem lub wydania stosownej decyzji. W odpowiedzi na powyższe pismo organ pismem z dnia [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek z dnia [...]
Pismem z dnia [...] (data wpływu: [...]) wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 22 września 2021r., domagając się:
1/ stwierdzenia, że doszło do bezczynności;
2/ zobowiązania organu o rozpatrzenie wniosku z dnia [...].;
3/ zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych
Skarga została oparta za zarzucie naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Według skarżącego, pismo organu z dnia [...] nie można uznać za załatwienie sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej, ponieważ nie zawiera ono bezpośrednich, konkretnych odpowiedzi na pytania objęte przedmiotowym wnioskiem. Organ bowiem błędnie wskazał za wystarczające, że dana informacja została umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej, gdyż dokumenty wskazane przez organ nie zawierają informacji na wszystkie wnioskowane informacje.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W pierwszej kolejności organ zakwestionował zarzut bezczynności po jego stronie, albowiem ma ona miejsce w przypadku, w którym organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Natomiast organ wystosował odpowiedź na wniosek skarżącego, wobec tego nie można mówić o bezczynności ze strony organu.
Końcowo organ podniósł zarzut nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej, polegający na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska i dobro publiczne, jakim jest przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zaważył, co następuje:
Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.
Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.
Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U z 2020 r. poz.2176) dalej: u.d.i.p..Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust.1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Co do zasady, termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji.
Wymaga też podkreślenia,że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce.
W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że adresat wniosku, czyli Wójt Gminy R. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, o których mowa w art.4 ust.1pkt 1 u.d.i.p.
Przechodząc kolejno do oceny zasadności wywiedzionej skargi należy przypomnieć, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzedzone być musi oceną,, o czym była już mowa wyżej, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie powyższego, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, CBOSA). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w ustawie dostępowej.
Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy,że informacje, których on dotyczy niewątpliwie mają walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczą bowiem przedmiotu, o którym mowa w art. art. 6 ust. 1 pkt 3 b u.d.i.p., a więc informacji o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej (trybu stanowienia uchwał gminnych, przeznaczenia i wydatkowania przez gminę środków publicznych). W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem,że stosowny wniosek skarżący złożył. Jak wynika z materiału aktowego przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu [...], zaś adresat wniosku na ten wniosek zareagował pismem z dnia [...] udzielając wnioskodawcy odpowiedzi.
Analiza treści powyższego pisma organu z dnia [...] stanowiącego odpowiedź na wniosek oraz kolejnego pisma organu z dnia [...] (podtrzymującego stanowisko organu w sprawie) w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji, a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Zdaniem Sądu, ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzutu jego bezczynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie, bowiem przyjęty przez organ tryb procedowania w odniesieniu do żądań objętych przedmiotowym wnioskiem ocenić należy jako nieprawidłowy. W tym miejscu wskazać należy,że tryb wnioskowy jest przewidziany dla informacji, których nie zamieszczono w BIP lub w centralnym repozytorium. Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. W przypadku złożenia wniosku podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się ona znajduje (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18).
A zatem podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jedynie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP, zaś zakres żądania sformułowany we wniosku o jej udostępnienie i zakres informacji znajdujący się w BIP pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne. W innym przypadku organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 maja 2013 r., II SAB/Bd 15/13, LEX nr 1351977).
Innymi słowy, wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony BIP jako jej źródła stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta). Nieprawidłowe jest zatem załatwienie wniosku poprzez odesłanie do stron BIP, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się przez podmiot informacyjnie zainteresowany z licznymi udostępnionymi na stronie BIP dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich danych lub też gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP, a następnie samodzielnym jej "wytworzeniu" na ich podstawie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 27 marca 2008r. sygn. II SAB/Bk 7/08, "Wspólnota" 2008, nr 40, s.31).
Wobec tego nie zawsze wskazanie podmiotowi żądającemu informacji publicznej strony BIP jako jej źródła będzie jednoznaczne z załatwieniem wniosku i nie w każdym przypadku automatycznie wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Nieprawidłowe jest załatwienie wniosku przez odesłanie do stron BIP, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się przez żądającego z udostępnionymi na stronie BIP dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich danych, lub też gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP i samodzielnym jej wytworzeniu na ich podstawie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 27 marca 2008 r. sygn. II SAB/Bk 7/08).
Spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jednak tylko i wyłącznie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP, a porównanie zakresu żądania wyrażonego we wniosku o jej udostępnienie i zakresu informacji znajdujących się w BIP uprawnia do twierdzenia, że są one identyczne. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej na wniosek ograniczone zostało bowiem na podstawie art. 3 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. tylko do zakresu przekraczającego dane ogłaszane w BIP (vide wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2004 r. sygn. II SAB/Sz 31/04, nie publ. oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. II SA/Ka 2633/03, nie publ.)
Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Zauważyć bowiem należy, że skarżący w przedmiotowym wniosku sformułował szereg pytań związanych z sfinansowaniem publicznych wydatków i inwestycji oraz ustaleń komisji stałej Rady Gminy w tym zakresie. Skarżący nie domagał się udostępnienia treści podjętych w określonym dniu uchwał Rady Gminy R. ani informacji o przebiegu głosowania nad nimi, a tylko w takim przypadku byłoby uzasadnione odesłanie go umieszczonych w BIP uchwał Rady Gminy lub nagrań czy protokołów z sesji na której podjęto objęte wnioskiem uchwały. Stąd odesłanie do BIP nie stanowiło należytego załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Natomiast ma rację skarżący, kiedy wywodzi,że nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy o udostępnienie informacji publicznej przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji publicznej wyklucza zarzut jego bezczynności.
Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] w (pkt I tenoru wyroku), bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o których mowa wart.5 ust.2 u.d.i.p., nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. do zobowiązania organu do załatwienia wniosku przedmiotowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie III sentencji wyroku.
Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przemawia za tym fakt, że organ w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem po wpłynięciu wniosku w ustawowym zareagował, wystosowując do skarżącego pisma z dnia [...]. Jakkolwiek było to działanie nieprawidłowe, to jednak wskazywało ono na to, że celem organu nie było zlekceważenie wniesionego do niego podania, lecz jego rozpoznanie. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Należy przypomnieć, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. W ocenie Sądu, taka sytuacja szczególna - z przyczyn, o których była mowa wyżej – nie zaistniała w badanej sprawie. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w zakresie kosztów postępowania (wpis od skargi w kwocie 100zł) stanowił art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).
Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o których udzielenie zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.