Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 września 2014 r. K. W. (skarżąca) wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. (organ zobowiązany) o informację:
- 1. czy w dniach od 28 listopada 2013 r. do 10 grudnia 2013 r. została przeprowadzona wizja budynku przy ul. [...] we W.,
- 2. jeżeli była przeprowadzona wizja przez organ, to wniosła o udostępnienie do wglądu protokołu z tej czynności z dnia 9 stycznia 2014 r. w trybie dostępu do informacji publicznej, nadto zażądała udostępnienia do wglądu:
- - postanowienia organu nr [...], z dnia 4 grudnia 2013 r.,
- - odpowiedzi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] z dnia 13 grudnia 2013 r. na w/wym. postanowienie,
- - decyzji Prezydenta W. z dnia 30 sierpnia 2006 r., nr [...], strony tytułowej projektu budowlanego i dziennika budowy, zawiadomienia o zmianie kierownika budowy z dnia 10 października 2013 r., oświadczenia kierownika budowy z 26 czerwca 1990 r., zaświadczenia DOIIB z dnia 12 grudnia 2012 r.,
- - oświadczenia kierownika budowy p. J. T.,
- - opinii technicznej sporządzonej przez G. D. Organ zobowiązany, pismem z dnia 9 października 2014 r., poinformował skarżącą o nieprzeprowadzeniu kontroli w dniach wskazanych we wniosku, podał natomiast, iż kontrola taka miała miejsce 9 stycznia 2014 r., z której to protokół udostępniono skarżącej, nadto powiadomiono ją o możliwości wglądu w tę dokumentację oraz w postanowienie z dnia 4 grudnia 2013 r. w jego siedzibie. Co do pozostałych dokumentów wskazano, iż nie są to dokumenty urzędowe, zatem w myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782 ze zm.), dalej cytowanej jako ustawa, nie podlegają udostępnieniu w tym trybie. Powołano się także na obszerną korespondencję prowadzoną ze skarżącą oraz dokonywane w jej wyniku czynności.
Skarżąca złożyła skargę na bezczynność i przewlekłość organu. Podała, iż sprawa dotyczy budynku, w którym mieszka, a który ma wady i usterki. W tym przedmiocie od 12 lat toczy się postępowanie, którego jest stroną.
Odpowiadając na skargę organ zobowiązany wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 289/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
Sąd zważył, iż skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego, w aktach którego znajdują się wymienione dokumenty. Zatem uznał, iż ma ona uprawnienia procesowe umożliwiające ich uzyskanie w trybie art. 73-74 k.p.a. Na tej podstawie winna więc dochodzić tego żądania. W myśl bowiem art. 1 ust. 2 ustawy, jej przepisy nie naruszają innych ustaw. Oznacza to, że istnienie innego trybu dostępu, wyłącza regulację zawartą w przepisach ustawy. Miał też Sąd na względzie okoliczność częściowego zrealizowania przedmiotowego wniosku. Dlatego przyjął brak bezczynności organu i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 20.12 r., poz. 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji tego wyroku.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 1 ust. 2 w związku z art. 73 i art. 74 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż skarżąca jest stroną postępowania w sprawie, w której domaga się udostępnienia informacji publicznej, oraz przez niezastosowanie art. 1 w związku z art. 6 ust. 4 oraz art. 2 ustawy.
Na tej podstawie domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W jej uzasadnieniu podkreślono w szczególności wadliwość przyjęcia, że skarżąca jest stroną postępowania w sprawie, której dotyczy żądanie. Zatem przyjęcie, że objęte wnioskiem z 25 września 2014 r. dokumenty są elementami akt administracyjnych jest nieprawdziwe. Skarżąca co prawda wyraziła się tak, ale uczyniła to na skutek niezrozumienia pytania Sądu. Wobec tego, skoro nadto żądane dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, a organ ich nie udzielił, skarga winna zostać uwzględniona.
Wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2284/15 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił zaskarżony wyrok w pkt I i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
NSA zważył, iż:
Skargę kasacyjną rozpatrywaną w niniejszej sprawie oparto na podstawie uchybienia prawu materialnemu, co oznacza przede wszystkim, że nie jest kwestionowany stan faktyczny dotąd ustalony, przeto zarzuty musiały zostać ocenione na gruncie tych faktów. Jest to niewątpliwie jej wada, gdyż skoro podważa ustalenia faktyczne, to winna podnieść zarzuty procesowe. Niemniej jednak wytyki niewłaściwego zastosowania prawa materialnego okazały się dostatecznie trafne, aby wzruszyć zaskarżony wyrok. Jest on przede wszystkim przedwczesny, gdyż jak słusznie ujęła to skarga, zastosowanie przepisów k.p.a. dotyczących uprawnień strony może mieć miejsce tylko w odniesieniu do podmiotów, którym taki status przysługuje i to w toczącym się postępowaniu. Skarżąca co prawda tak się określiła, jednak rzeczą Sądu I instancji była weryfikacja tego stanowiska. Analiza akt administracyjnych i pism organu, zwłaszcza zawiadomienia, że nie wszczęto postępowania na skutek jej pism, nie daje podstaw do przyjęcia, iż toczy się postępowanie w przedmiotowej materii, zatem że skarżąca jest jego stroną mogącą żądać w trybie przepisów ustawy procesowej informacji poprzez uzyskanie sprecyzowanych we wniosku z 25 września 2014 r. dokumentów.
Jak zasadnie zauważa skarga stwierdzenie skarżącej, iż jest stroną takiego postępowania administracyjnego nie było wiarygodne i mogło wynikać z niezrozumienia pytania Sądu. Taka konkluzja jest uprawniona, gdy zważyć na wieloletnie postępowania dotyczące przedmiotowej nieruchomości i błędną ocenę charakteru, w jakim skarżąca w nim uczestniczy, a w każdym razie na brak wykazania, iż skarżąca jest stroną postępowania, w aktach którego znajdują się sporne dokumenty. W konsekwencji wadliwego przyjęcia tzw. ścieżki dostępu z pominięciem regulacji ustawy, Sąd I instancji uchylił się od oceny charakteru żądanych danych i nieprawidłowo przyjął brak bezczynności organu. Tymczasem orzeczenia organów administracyjnych podlegają udostępnieniu jako dokumenty zawierające informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Pozostałe zaś pisma objęte wnioskiem skarżącej wymagały oceny ich charakteru.
Zatem podmiotowo przepisy ustawy bezsprzecznie znajdują zastosowanie w sprawie, zaś przedmiotowo w znacznej części. Należy podkreślić, że istotą informacji publicznej w ujęciu przedmiotowym jest fakt, że konkretne dane mieszczą się w katalogu przykładowo sformułowanym w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a generalnie należą do materii informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Przy czym udostępnienie tych informacji jest jeszcze innym zagadnieniem, bo do głosu dojść mogą przepisy chroniące określone dane czy podmioty. W tej kwestii konieczna jest ocena, czy żądane dane podlegają upublicznieniu, czy też ochronie z uwagi na szczególne regulacje. A w dalszej kolejności, czy działanie (jako czynienie i nieczynienie) organu nosi znamiona bezczynności, czy też nie.
Z tych powodów zaskarżony wyrok jako przedwczesny nie mógł się ostać, a skoro istota sprawy nie została wyjaśniona konieczne było jej przekazanie do ponownego rozpoznania.
Rzeczą Sądu I instancji będzie więc ocena charakteru żądanych informacji, a następnie rozważenie, czy dane te (nie dokumenty, bo nie o nie chodzi, a o zawartą na tych nośnikach wiedzę) w całości stanowią informację publiczną i czy podlegają udostępnieniu czy ochronie. A w konsekwencji czy organ pozostaje w bezczynności czy też nie. W zależności od wyników tej operacji należy podjąć stosowne rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Pismem z dnia 25 września 2014 r. skarżąca wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. o informację: 1) czy w dniach od 28 listopada 2013 r. do 10 grudnia 2013 r. została przeprowadzona wizja budynku [...] we W. "kiedy to był zdarty stary styropian i były widoczne wszystkie wady i usterki budynku (...)";
- 2) jeżeli była przeprowadzona wizja PINB – o udostępnienie do wglądu protokołu z tej czynności z dnia 9 stycznia 2014 r. (...). Wniosła nadto o udostępnienie do wglądu: 3) postanowienia PINB nr [...] z dnia 4 grudnia 2013 r.;
- 4) odpowiedzi SM im. [...] z dnia [...] na to postanowienie;
- 5) decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 30 sierpnia 2006 r., strony tytułowej projektu budowlanego i dziennika budowy, zawiadomienia o zmianie kierownika budowy z dnia 10 października 2013 r., oświadczenia kierownika budowy z dnia 26 czerwca 1990 r., zaświadczenia DOIIB z dnia 12 grudnia 2012 r.;
- 6) oświadczenia kierownika budowy p. J. T.;
- 7) opinii technicznej sporządzonej przez p. G. D. (por. protokół rozprawy przed WSA we Wrocławiu w dniu 18 marca 2015 r. – k. 78).
W piśmie z dnia 9 października 2014 r. do skarżącej organ zobowiązany poinformował, że w dniach od 28 listopada 2013 r. do 10 grudnia 2013 r. nie przeprowadzono kontroli dotyczącej docieplenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. Poinformował nadto skarżącą, że w dniu 9 stycznia 2014 r. dokonano kontroli w tym budynku, sporządzono stosowny protokół (nr 9/2014) i przesłano go skarżącej pismem z dnia 24 września 2014 r.
Udostępniono także skarżącej kopię postanowienia PINB dla M. W. z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...], wzywającego Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] do dostarczenia Inspektorowi pisemnych informacji w sprawie docieplenia budynku przy ul. [...] we W. (pismo w aktach sprawy sądowej – k. 178, którego kopię przesłano skarżącej przy piśmie z dnia 13 września 2017 r. do wiadomości).
Odnośnie natomiast decyzji Prezydenta W. z dnia 30 sierpnia 2006 r., nr [...], w piśmie z dnia 9 października 2014 r. do skarżącej organ zobowiązany stwierdził, że wraz z innymi dokumentami, o które uprawniona się zwróciła, została ona przesłana jako załącznik (w formie kopii) do pisma wniesionego do organu nadzoru budowlanego dnia 13 grudnia 2013 r., przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...]. Organ zobowiązany, odnosząc się do kwestii udostępnienia dokumentów wymienionych w piśmie skarżącej z dnia 26 września 2014 r. (data wpływu do organu – uwaga Sądu) poinformował skarżącą, że wnioski i wyjaśnienia kierowane przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] do organu nadzoru budowlanego nie są dokumentami urzędowymi w myśl art. 6 ust. 2 ustawy stąd też nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy. Kwestia odróżnienia dokumentów urzędowych od dokumentów publicznych została zaś szczegółowo wyjaśniona w piśmie organu zobowiązanego z dnia 24 września 2014 r., w odpowiedzi na inny wniosek skarżącej (nie wchodzi w zakres tej sprawy – uwaga Sądu).
Z pisma tego wynika, że wspomnianej decyzji organ zobowiązany nie uznał za dokument urzędowy podlegający udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy. Na rozprawie sądowej w dniu 21 września 2017 r. pełnomocnik organu zobowiązanego oświadczyła jednak, że decyzja Prezydenta W. z dnia 20 sierpnia 2006 r., nr [...] nie została udostępniona skarżącej ("nie doręczono skarżącej"), gdyż uznano, że PINB nie był "wytwórcą tego dokumentu, ani dysponentem, w związku z czym skarżąca powinna zwrócić się do organu, który wydał decyzję, o jej udostępnienie". Odmiennie jednak stanowi przepis art. 4 ust. 3 ustawy, według którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Nie ulega wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego należy do tych podmiotów, a będąca w jego posiadaniu decyzja administracyjna może stanowić informację publiczną.
Decyzja Prezydenta W., o jakiej mowa, zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na wykonanie robót budowlanych Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej im. [...] we W. dla inwestycji polegającej na przebudowie otworów okiennych klatek schodowych wraz z ociepleniem ścian zewnętrznych wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. Przedmiot decyzji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie dotyczy on sprawy publicznej (o tym niżej). Sama decyzja i sposób jej realizacji zostały szeroko omówione w piśmie PINB dla Miasta W. z dnia 22 stycznia 2014 r. – zawiadomieniu skarżącej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. (por. str. 3 pisma). Można zatem przyjąć, że stosowną informację o treści dokumentu skarżąca otrzymała przed wniesieniem wniosku z dnia 25 września 2014 r. Żądanie kopii decyzji natomiast łączyłoby się z koniecznością rozważenia ochrony danych w niej zawartych, jej anonimizacji, a tego nie może dokonać dysponent dokumentu, ale organ, który to wytworzył.
Przepis art. 4 ust. 3 ustawy nie zawiera rozstrzygnięcia tej kwestii, zostawiając ją praktyce orzeczniczej trzeba zatem przyjąć, że stosownej ochrony nie może zapewnić podmiot dysponujący kopią decyzji. Wniosek w takim przypadku winien zostać skierowany do organu, który ją wydał a nie tego, który nią dysponuje. Reasumując tę część motywów należało zatem stwierdzić, że i w zakresie udostępnienia decyzji organ zobowiązany nie był bezczynny (informując szeroko o decyzji i jej realizacji w piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r.).
W końcu zważyć należało, że żądane przez skarżącą, pozostałe dane dotyczą działalności spółdzielni mieszkaniowej, a ta nie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych wymienionych zwłaszcza w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05, dostępna w internecie).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o tym, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mieszczą się w pojęciu "władzy publicznej", tj. pierwszej kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, nie wymaga szerszych rozważań, gdyż nie są "władzą publiczną", tj. organami państwowymi lub samorządowymi lub innymi podmiotami sprawującymi w ich imieniu funkcje publiczne. Czy spółdzielnie mieszkaniowe można zaliczyć do podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust 1 ustawy należy rozważyć w obowiązującym stanie prawnym (...). Brak jest podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji podstawowego ich celu, tj. zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni i ich rodzin, a zatem ograniczonej liczby osób zrzeszonych w danej spółdzielni.
Przy czym należy zwrócić uwagę, że aby stać się członkiem zrzeszenia, jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa, osoba do niej przystępująca obowiązana jest złożyć pisemne oświadczenie, tzn. deklarację członkowską pod rygorem nieważności. Nadto istnieje prawny wymóg wskazania liczby zadeklarowanych udziałów i wniesienia wpisowego. Należy także dodać, że tylko członkowie spółdzielni decydują o zakresie jej działania, czasie trwania, likwidacji, podziale itp. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem jednostką organizacyjną, która ma ściśle określony krąg osób, a nie powszechny - jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2004 r. OSK 416/04. Skoro spółdzielnie mieszkaniowe nie wykonują zadań publicznych, wymaga w tym kontekście normatywnym rozważenia kwestia - czy mieszczą się one wśród podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z tego względu, że dysponują majątkiem publicznym (mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) (...).
Spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy, ani też nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.), ani nie są też podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu art. 6 tej ustawy.
Z tego względu informacji (dokumentów) wytworzonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową nie można uznać za informacje publiczne udostępniane na podstawie przepisów ustawy. Słusznie to stwierdził organ zobowiązany w piśmie z dnia 24 września 2014 r. Wprawdzie pismo to poprzedza wniosek skarżącej, o jakim mowa na wstępie tych rozważań, tym niemniej organ zobowiązany odnosi się do "kwestii udostępnienia wszystkich dokumentów, które wpłynęły do PINB ze Spółdzielni im. [...] we W.", oczekiwanego przez skarżącą (pismo z dnia 9 września 2014 r., przedmiotowo ograniczone wnioskiem z dnia 25 września 2014 r.).
Informacji tych natomiast nie można uznać za publiczne przez to, że zostały przekazane organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc: włączone do materiałów sprawy prowadzonej przez organ administracyjny nie mogą stać się przez to informacjami publicznymi.
Można w tym miejscu dodać, że zgodnie z art. 18 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2013 r., poz. 1443) członek Spółdzielni ma prawo otrzymania odpisu statutu i regulaminów, zaznajamiania się z uchwałami organów spółdzielni, protokołami obrad organów spółdzielni, protokołami lustracji, rocznymi sprawozdaniami finansowymi, umowami zawieranymi przez spółdzielnię z osobami trzecimi, z zastrzeżeniem art. 81 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1222 oraz z 2015 r. poz. 201).
Prawo spółdzielcze nie statuuje zatem nieograniczonego prawa dostępu członka spółdzielni do dokumentów wytwarzanych w spółdzielni.
W przytoczonej zaś uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być traktowana jako remedium na niedostatki przepisów regulujących funkcjonowanie spółdzielni mieszkaniowych, czy też wadliwe praktyki organów spółdzielni ograniczających korzystanie z praw wynikających z członkostwa.
Z tych więc względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.