Uzasadnienie
E. M. (zwana dalej: stroną, skarżącą) wniosła w dniu 22 sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (zwanego dalej: organem lub Dyrektorem IAS) wyrażającą się w braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia:
- - art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. polegające na braku wydania wobec skarżącej decyzji zwalniającej ze służby, w sytuacji złożonej jej propozycji pracy i tym samym zwolnienia jej z tego powodu ze służby w trybie przekształceń w Krajowej Administracji Skarbowej na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.),
- - art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez fakt nierównego traktowania skarżącej wyrażającym się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor IAS nie wydaje wobec jej decyzji o zwolnieniu ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawienia skarżącej prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosowania niejasnych i nieobiektywnych zasad zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei pokazują na dyskryminację jej osoby.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie istnienia bezczynności po stronie Dyrektora IAS w związku z faktem braku wydania w stosunku do skarżącej decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby oraz o zobowiązanie Dyrektora IAS do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.
Dyrektor IAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie – z ostrożności procesowej – o oddalenie skargi. Według organu administracji skarbowej wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.).
Zdaniem organu jest ona niedopuszczalna z innych przyczyn, tj. zarówno z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, jak i z uwagi na okoliczność, że została ona wniesiona przez osobę, której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej.
Z kolei ustosunkowując się do zarzutu bezczynności Dyrektora IAS wyrażającej się w niewydaniu stronie skarżącej decyzji zwalniającej ją ze służby organ podniósł, że złożenie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia nie może być traktowane jak zwolnienie go ze służby. Fakt przyjęcia przez stronę skarżącą w dniu 5 czerwca 2017 r. propozycji zatrudnienia spowodował, że na mocy art. 171 ust. 1 ustawy wKAS, jej dotychczasowy stosunek służbowy z mocy prawa przekształcił się w stosunek pracy. Według Dyrektora IAS, w tej sytuacji nie jest wymagane wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, ponieważ w ustawie wKAS nie przewidziano, że przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby, wobec tego nie mamy do czynienia ze zwolnieniem skarżącej ze służby w rozumieniu art. 170 ust. 3 ustawy wKAS. Przepisy ustawy wKAS nie przewidują bowiem innego przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby poza wymienionymi w art. 170 ust. 3 ustawy wKAS sytuacjami - nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji, bądź jej nieprzyjęcia przez funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie.
Zadaniem organu ta sytuacja jest nadzwyczajnym przypadkiem przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy i nie może być traktowana jako zwolnienie ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie KAS, co potwierdziło również orzecznictwo sądów administracyjnych.
Wobec tego jeżeli Dyrektor IAS przedłożył stronie skarżącej propozycję zatrudnienia, a strona przyjęła ją w dniu 5 czerwca 2017 r. to z mocy prawa nastąpiło przekształcenie jej stosunku służby w stosunek pracy. W tej sytuacji żądanie skarżącej dotyczące wydania decyzji o zwolnieniu ze służby pozbawione jest podstaw prawnych. Stąd też nie ma przedmiotu zaskarżenia, a tym samym brak jest materii podlegającej kontroli sądu. Oznacza to, że nie ma również kognicji sądu w zakresie orzekania w sprawie bezczynności Dyrektora IAS w kwestii wydania decyzji o zwolnieniu ze służby strony skarżącej.
Organ podkreślił,że w przepisach ustawy wKAS ustawodawca nie przewidział przyznania funkcjonariuszowi uprawnienia do wystąpienia do dyrektora izby administracji skarbowej z żądaniem wydania takiej decyzji. Wobec tego, skoro przepisy ustawy wKAS nie dają stronie skarżącej takiego prawa, to bezspornym jest, że nie posiada ona legitymacji do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie bezczynności w wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Według organu ze wskazanych powodów niecelowym jest czynienie rozważań w zakresie, czy dopuszczalność skargi na bezczynność uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu postępowania oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany.
Z ostrożności procesowej, w przypadku gdyby Sąd przyjął, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi strony, Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie. W tym zakresie organ wskazał, że z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma administracji skarbowej, wprowadzona ustawą wKAS i ustawą KAS. Jej założeniem było dostosowanie struktur Krajowej Administracji Skarbowej do zadań i celów polityki państwa, co powodowało konieczność wprowadzenia nadzwyczajnych rozwiązań odnoszących się do kwestii pracowniczych i stosunków służbowych, w tym także związanych z możliwością przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pracy i przekształcenia jego stosunku służbowego w stosunek pracy.
Następnie organ powtórzył, że stronie, która z dniem 1 marca 2017 r. stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno - Skarbowej (art. 165 ust. 3 ustawy wKAS), w dniu 25 maja 2017 r. złożono pisemną propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej (art. 165 ust. 7 ustawy wKAS). W propozycji tej zawarto informację, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. oraz pouczenie odpowiadające treści art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy wKAS. W związku z przyjęciem w dniu 5 czerwca 2017 r. propozycji zatrudnienia stosunek służby stałej strony skarżącej przekształcił się z mocy prawa (art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wKAS) w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Przy czym ustawa wKAS nie przewiduje, że powyższe zdarzenie było utożsamiane ze zwolnieniem ze służby oraz nie wskazuje, że w tej sytuacji wymagane jest wydanie odrębnego aktu (przykładowo umowy o pracę, decyzji ustalającej nowe warunki pracy, decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, czy też decyzji o zwolnieniu ze służby).
W związku z tym, zdaniem Organu, bezpodstawne jest wywodzenie przez stronę skarżącą prawa do żądania wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Tym samym nie można także Dyrektorowi IAS zarzucić bezczynności w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując merytorycznej oceny zasadności wywiedzionej skargi należy zauważyć, że jej przedmiot sprowadzał się do bezczynności organu w sprawie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony skarżącej. Przy czym trzeba zauważyć, że strona wprost domagała się od organu wydania decyzji o zwolnieniu jej ze służby.
W tym miejscu wskazać należy,że tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, której art. 165 ust. 3 przewidywał,że pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej u.K.A.S.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby.
Jak wynika z ust. 7 cytowanego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składa odpowiednio pracownikom KAS oraz funkcjonariuszom celnym, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 u.p.w.K.A.S., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy:
- 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony,
- 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.
Przy czym w myśl. art. 169 ust. 4 u.p.w.K.A.S. propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Z przytoczonej regulacji prawnej wynika zatem,że przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby (gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S.), dokonywało się w ramach względnego uznania administracyjnego. Organ przy podejmowaniu tej czynności winien bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Ma również rację organ, kiedy wywodzi,że przepisy komentowanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Wówczas – zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.K.A.S. – jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Opisana alternatywa powodowała zatem, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego. I każde jego zachowanie się w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. W omawianej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który obligowałby organ do podjęcia konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby.
Świadczą o tym bowiem pozostałe przepisy ustawy, wprost odnoszące się do sytuacji prawnej funkcjonariuszy, którym przedstawiona została propozycja pracy (art. 169 ust. 3, art. 174 ust. 3 u.p.w.K.A.S.).
Wobec takiej konstrukcji przepisów ustawowych sąd administracyjny nie miał prawnie dopuszczalnej możliwości oceny samego aktu wyboru organu. W szczególności nie mógł on dokonać kontroli braku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S., czy też jej zgodności z powołanym przez stronę skarżącą art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2805/17, z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 8/18, z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 182/18, z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 326/18).
W kontekście przedmiotu skargi, należy stwierdzić, że przepisy analizowanej ustawy nie nakładały na organ obowiązku wydania w stosunku do strony skarżącej decyzji o zwolnieniu jej ze służby, czy tym bardziej decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Ma bowiem rację organ, kiedy wywodzi,że stosunek ten wygasł z mocy samego prawa, co wykluczało możliwość wydania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie mógł być również art. 170 ust. 3 u.p.w.K.A.S. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.K.A.S. Przepis ten łączył bowiem wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane tak jak zwolnienie ze służby, z sytuacją, w której funkcjonariuszowi celnemu nie przedstawiono żadnej propozycji pracy lub służby albo propozycja ta nie została przez niego przyjęta. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było zatem normatywnych podstaw do wydania w stosunku do strony decyzji o zwolnieniu ze służby.
Tryb decyzyjnego działania przez organ został przez ustawodawcę przewidziany jedynie w sytuacji, o której mowa w art. 169 ust.4 omawianej ustawy. Takiej prawnej formy działania organu ustawodawca nie zastrzegł dla przypadku, o którym mowa w art. 170 ust.3 tej ustawy.
Spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność sąd zobligowany jest wyłącznie do zbadania, czy z obowiązujących przepisów wynikał dla organu obowiązek wydania danego aktu lub podjęcia określonej czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/11). W realiach badanej sprawy Dyrektor IAS nie miał obowiązku wydania w odniesieniu do strony skarżącej jakiejkolwiek decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego. W szczególności organ nie był zobligowany do przedstawienia stronie skarżącej propozycji służby, czy tym bardziej orzeczenia o zwolnieniu jej ze służby bądź o wygaśnięciu łączącego ją z nim stosunku służbowego. Stosunek ten uległ bowiem wygaśnięciu z mocy samego prawa, a jednocześnie brak było przepisów, które zobowiązywałyby organ do wydania któregokolwiek z wymienionych rozstrzygnięć.
Stwierdzenie powyższego oznacza,że nie ma podstawy do zarzucenia Dyrektorowi IAS bezczynności w przedstawionym zakresie, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.