Uzasadnienie
K. J. – prezes A w L. pismem z dnia 22 lipca 2019 r. przesłanym drogą mailową, zwrócił się do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: Treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu Razem Bezpieczniej w latach 2017, 2018, 2019.
Poprosił o przesłanie informacji na adres e-mail, z którego wniesiono powyższe zapytanie.
W odpowiedzi na powyższe pismo, wnioskodawca pismem organu z dnia 2 sierpnia 2019 r. został poinformowany, że wnioskowane dokumenty są dokumentami pochodzącymi od podmiotów nieobjętych zakresem stosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) – dalej u.d.i.p. będącymi jedynie w posiadaniu organów do których zostały złożone.
Dodał, że wnioskodawcy przekazując własne projekty do dofinansowania i realizacji w ramach naboru Programu Razem Bezpieczniej nie dokonali przeniesienia praw autorskich na podmiot dokonujący wyboru w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1191 ze zm.). Wskazano, że art. 16 ust. 5 tej ustawy stanowi, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, autorskie prawa osobiste chronią nieograniczoną w czasie i niepodlegającą zrzeczeniu się lub zbyciu więź twórcy z utworem, a w szczególności prawo do nadzoru nad sposobem korzystania z utworu. Powołano również art. 17 wyżej wymienionej ustawy, który mówi, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, twórcy przysługuje wyłączne prawo o korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji oraz do wynagrodzenia za korzystanie z utworu. Organ stwierdził, że udostępnienie wnioskowanych informacji, może spowodować, że autorzy projektów faktycznie mogą utracić prawo do nadzoru nad sposobem korzystania z utworu, jak również utracić wyłączność prawa do korzystania z utworu i rozporządzenia nim na wszystkich polach eksploatacji jak również mogą zostać pozbawieni wynagrodzenia za korzystanie z utworu.
Dodał jednocześnie, że dostęp do wniosków wnioskodawca może uzyskać zwracając się bezpośrednio do autorów zgłoszonych projektów.
Do powyższego pisma organ dołączył pisma Wojewody [...] z dnia 24 stycznia 2019 r. kierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z dnia 29 maja 2018 r. kierowane do Sekretarza Stanu MSWiA, z dnia 24 lutego 2017 r. kierowane do Dyrektora Departamentu Komunikacji Społecznej MSWiA, w których informowano o przekazaniu najlepiej ocenianych projektów zgłoszonych do konkursu w ramach "Programu ograniczenia przestępczości i aspołecznych zachowań Razem Bezpieczniej im. Władysława Stasiaka, z lat 2016-2019." Dołączono także listę wniosków (projektów) dofinansowanych w ramach programu "Razem Bezpieczniej" za 2017, 2018 i 2019 rok, ze wskazaniem nazwy projektu i wnioskodawcy. Dołączono również listę wniosków rekomendowanych do dofinansowania z województwa [...] w ramach programu "Razem Bezpieczniej" za rok 2017, 2018, 2019, na liście tej wskazano nazwę projektu, jego wnioskodawcę, wartość projektu, kwotę dotacji, wkład własny.
W dniu 20 marca 2020 r. wpłynęła do tutejszego Sądu skarga wnioskodawcy na bezczynność organu – Wojewody [...], w przedmiocie udostępniania informacji publicznej na wniosek z dnia 22 lipca 2019 r.
Wnioskodawca zarzucił, że wskutek bezczynności organ naruszył:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a w zw. art. 6 ust. 2 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, w tym zwłaszcza treść i postać dokumentów urzędowych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że treść wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu Razem Bezpieczniej nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy wnioski te stanowią informację publiczną, a wnioski skierowane przez jednostki samorządu terytorialnego stanowią dokumenty urzędowe,
- 2) art. 4 ust. 3 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że zobowiązane do udostępnienia informacji są te podmioty, będące w posiadaniu takich informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na wskazaniu wnioskodawców jako podmioty właściwe do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy Wojewoda, jako adresat, jest w posiadaniu żądanych informacji.
W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 lipca 2019 r.
Uzasadniając skargę stwierdził, że Wojewoda [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją publiczną co potwierdza wskazane przez zainteresowanego orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Dodał, że nie ma znaczenia kwestia przeniesienia na rzecz urzędu praw autorskich przez wnioskodawców. Prawa autorskie są kwestią irrelewantną dla ustalenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Konkludując stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie polega na braku realizacji wniosku, zgodnie z jego treścią, gdyż został spełniony zakres przedmiotowy i podmiotowy u.d.i.p. Żądana informacja jest informacją publiczną. Nie tylko organ będący wnioskodawcą projektu jest właściwy do rozpoznania wniosku (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Decydujące znaczenie ma okoliczność posiadania żądanej informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Stwierdził, że odpowiedź na wniosek została udzielona w terminie, gdyż nastąpiło to w piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r. Ponadto organ nie naruszył art. 4 ust. 3 u.d.i.p., w zakresie wskazującym, że zobowiązane do udostępnienia informacji są te podmioty, będące w posiadaniu takich informacji, a Wojewoda jako adresat, jest w posiadaniu żądanych informacji. Wyjaśnił, że zgodnie z założeniami uchwały nr 6 Rady Ministrów, z dnia 9 stycznia 2018 r., w sprawie "Programu ograniczenia przestępczości i aspołecznych zachowań Razem Bezpieczniej im. Władysława Stasiaka na lata 2018-2020 (MP z 2018 r. poz. 167)" oraz uchwały z dnia 8 marca 2016 r. w sprawie "Programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań Razem Bezpieczniej im. Władysława Stasiaka na lata 2016 i 2017" (MP z 2016 poz. 293) decyzje o wyborze wniosków, które otrzymują dofinansowanie w ramach Programu podejmuje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie rekomendacji przedstawionych przez Międzyresortowy Zespół ds.
Programu. Ocena ta odbywa się spośród wniosków przekazanych do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przez poszczególnych wojewodów, którzy przy pomocy wojewódzkich zespołów ds. programu dokonują wstępnej selekcji wniosków i najlepiej ocenione z nich przekazują na etap centralny konkursu.
Wojewoda [...] corocznie informował o ogłoszonym naborze wniosków do Programu oraz o zasadach składnia projektów. Najlepiej ocenione projekty na etapie wojewódzkim, zgodnie z narzuconymi przez Międzyresortowy Zespół ds. Programu limitami ilościowymi, były corocznie przekazywane Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wskazał, że załączone dokumenty do pisma z dnia 2 sierpnia 2019 r. potwierdzają powyższe wyjaśnienia. Stwierdził, że ponieważ wnioski te składane były przez wnioskodawców w jednym egzemplarzu, w takiej samej ilości egzemplarzy zostały przekazane przez Wojewodę do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Zatem Wojewoda [...] nie jest i nie był w dacie złożenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej w posiadaniu wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu "Razem Bezpieczniej" w latach 2017-2019, ponieważ zostały one wcześniej zgodnie z ustaloną procedurą obowiązującą w tym programie przekazane do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji – w takiej ilości egzemplarzy w jakich zostały złożone. W związku w tym Wojewoda [...] nie będąc w posiadaniu żądanych informacji nie ma możliwości zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów.
W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) – dalej ustawa u.d.i.p.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.
Art. 13 powołanej ustawy stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić – co było okolicznością niesporną, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 22 lipca 2019 r. Odpowiedź została udzielona pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r., zatem, w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W załącznikach dołączonych do odpowiedzi na wniosek wskazano autorów wymienionych projektów z województwa [...], których projekty otrzymały dofinansowanie w ramach programu "Razem bezpieczniej" w latach 2017 – 2019.
Wnioskodawca nie kwestionując otrzymania powyższego pisma, polemizuje z podstawą odmowy udzielenia informacji. Jak wynika z powołanego pisma organu z dnia 2 sierpnia 2019 r. było to stwierdzenie, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, a po drugie nie znajduje się w posiadaniu organu. Wnioskodawca w skardze wskazując na orzecznictwo sądowoadminstracyjne wywodził, że objęta jego wnioskiem informacja ma charakter informacji publicznej a następnie stwierdził, że jest ona w posiadaniu Wojewody.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Niewątpliwie Wojewoda [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jest bowiem organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 § 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władza publiczna oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy władzy publicznej.
Drugi warunek zawarty w powołanym art. 4 ust. 3 u.d.i.p. to posiadanie żądanej informacji. Jeżeli żądana informacja nie jest w posiadaniu adresata wniosku, powinien on zawiadomić o tym wnioskodawcę pismem, jest to czynność materialnotechniczna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji określonej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić, przedstawić dane, które pozwoliłyby na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Samo twierdzenie, że adresat nie posiada informacji nie zwalnia od zarzutu bezczynności, gdyż w przeciwnym razie zainteresowany pozbawiony by został ochrony (wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., II OSK 851/09).
W ocenie Sądu organ uwiarygodnił twierdzenie, że nie posiada wnioskowanych informacji. Przedstawił procedurę wyłaniania wniosków do dofinansowania w ramach wskazanego projektu i wiele podmiotów, które biorą udział w ocenie, stwierdził, że wnioski są składane w jednym egzemplarzu, a te są przesyłane do ostatecznej oceny przez właściwą komisję w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji zgodnie z przepisami wymienionej uchwały Nr 23 Rady Ministrów z dnia 8 marca 2016 r. i uchwały Nr 6 Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 2018 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności i w oparciu o art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
Na marginesie Sąd zauważa, że w powyższych okolicznościach nie dokonywał analizy, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Wymagałoby to analizy składanych wniosków, których organ nie posiada.