Uzasadnienie
A. P. pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. o udzielenie informacji publicznej.
Brzmiało ono następująco:
Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie ilości celujących (6), bardzo dobrych (5), dobrych (4), dostatecznych (3), niedostatecznych (2) ocen cząstkowych wystawionych przez egzaminatora adwokata J.K. na egzaminie adwokackim w roku 2014 r. w zakresie zadania z prawa karnego a alternatywnie jeżeli podanie tego rodzaju informacji przekraczałoby możliwości finansowe i organizacyjne organu, to wnoszę o przesłanie skanu (w formie pdf) lub kserokopii zbiorczego zestawienia ocen załączonego do protokołu z egzaminu (z uwzględnieniem anonimizacji danych osobowych osób nie pełniących funkcji publicznych jeżeli zachodzi taka konieczność).
Okręgowa Rada Adwokacka we W. w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. poinformowała zainteresowanego, że żądane przez niego informacje nie są informacją publiczną i dlatego nie zostaną udostępnione.
Powołała wyroki Sądów Administracyjnych, które reprezentują przedstawiany wyżej pogląd w tej materii.
Stwierdziła, że nie jest to informacja publiczna ze względów podmiotowych. Informacja publiczna to informacja, której udostępnienie ma służyć interesowi publicznemu, a nie sprzecznym z zasadą demokratycznego państwa prawa celom wnioskodawcy.
Podano też, że wnioskodawca przyznał w swoim wniosku, że podjął działania, określonego przez wnioskodawcę żądaniami dostępu do informacji publicznej, które mają na celu jedynie paraliż organizacyjny i finansowy Izby Adwokackiej we W. Dodała: jest to jedynie informacja (czynność techniczna), a nie decyzja. W dniu 6 grudnia 2016 r. A. P. sporządził do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na wniosek z dnia 16 sierpnia 2016 r.
Wniósł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.s.a. o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 16 sierpnia 2016 r. i na podstawie art. 149 § 2 u.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 1000 zł a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Uzasadniając skargę przedstawił treść swojego wniosku z dnia 16 sierpnia 2016 r. i odpowiedź organu zawartą w jego piśmie z dnia 30 sierpnia 2016 r.
Podał, że negacja wynikająca z pisma organu jest nieuprawniona i oznacza bezczynność organu w załatwieniu jego wniosku a także stanowi rażące naruszenie prawa – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP a także art. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Egzamin adwokacki jest kwalifikacyjnym egzaminem państwowym i oceny cząstkowe wystawione przez egzaminatora podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Egzaminator na egzaminie adwokackim jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a statystyka egzaminacyjna informacją publiczną.
Żądana informacja podlega udostępnieniu także ze względu na aspekt podmiotowy wynikający z art. 61 Konstytucji.
Wniosek skarżącego wymaga załatwienia go w sposób prawem przewidzianym – czynności materialno-technicznej lub przez wydanie decyzji.
Wniosek o przyznanie kwoty pieniężnej został złożony z uwagi na lekceważenie Konstytucyjnie gwarantowanych praw podstawowych obywateli przez ORA. Taka sytuacja przybrała charakter systematyczny i wymaga zastosowania tego rodzaju sankcji. Negacja charakteru publicznego żądanych informacji pozostaje w sprzeczności z wyrokami NSA.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że sporządzenie statystyki egzaminacyjnej nie jest dokumentem przewidzianym ustawą Prawo o adwokaturze. Takich indywidualnych statystyk nie sporządzono w Okręgowej Radzie Adwokackiej we W..
Okręgowa Rada Adwokacka we W. nie dysponowała i nie dysponuje statystyką ocen wystawionych przez adw. dr J.K. na egzaminie adwokackim 2014 r.
Żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazuje organowi sporządzenia na rzecz wnioskodawcy zestawień, statystyk itd.
Dodatkowo podniesiono, że skarżący nie ukrywa swoich intencji – nie działa w interesie publicznym, a jedynym celem jest destabilizacja finansowa i organizacyjna Izby Adwokackiej we W. Działanie takie jest działaniem sprzecznym z zasadą demokratycznego państwa prawa, dlatego nie podlega ochronie prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów.
W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności /T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86/. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu /J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37/. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm./. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.
W niniejszej sprawie, przedmiotem sporu jest to, czy wnioskowana w piśmie z dnia 16 sierpnia 2016 r. informacja jest informacją publiczną, a tym samym, czy podlega udostępnieniu.
Istotnie, co podkreśla organ, skarżący co najmniej wielokrotnie, o czym Sądowi wiadomo z urzędu występował do WSA we Wrocławiu o udzielenie informacji w przedmiocie egzaminu adwokackiego w roku 2014 r. w szczególności pytania dotyczyły informacji w zakresie podejmowanych decyzji i czynności przez adw. J.K.. Z podobnymi wnioskami występował również pełnomocnik skarżącego działając w imieniu własnym lub reprezentując Fundację A. Wnioski takie były składane, do innych Okręgowych Rad Adwokackich.
W związku z powyższym w tym przedmiocie ukształtowało się w powyższej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Między innymi są to sprawy I OSK 1097/15, I OSK 1599/15.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w powyższych orzeczeniach pogląd, że komisja egzaminacyjna powołana przez Ministra Sprawiedliwości i działająca w trybie art. 78 i następnych ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 615 ze zm.) w celu przeprowadzenia egzaminu adwokackiego jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, w związku z czym członkowie wchodzący w jej skład, w zakresie, w jakim uczestniczą w postępowaniu związanym z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, są osobami pełniącymi funkcje publiczne.
Uznał też, że członkowie Komisji egzaminacyjnej (egzaminatorzy) uczestniczą w realizacji powierzonego tej Komisji zadania publicznego, jakim jest przeprowadzenie egzaminu adwokackiego. Zarazem wykonując swe kompetencje, w tym zakresie – zwłaszcza poprzez dokonywanie indywidualnej oceny sprawdzanych prac egzaminacyjnych wydawanie ocen i ich uzasadnień oraz udział w podejmowaniu przez komisję uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego – bezpośrednio wpływają na sytuację prawną osób zdających. Wypowiadając się bowiem w sposób wiążący najpierw o przygotowaniu prawniczym poszczególnych zdających (poprzez oceny cząstkowe), a następnie o wynikach egzaminu, członkowie Komisji w istocie współdecydują o uzyskaniu bądź nie przez daną osobę uprawnień do wykonywania zawodu adwokata. Z tej perspektywy informacja o treści ocen cząstkowych i ich uzasadnień formułowanych przez egzaminatorów w ramach egzaminu adwokackiego powinna być postrzegana nie tylko jako opis i ocena wiedzy konkretnego zdającego z określonej dziedziny prawa, ale również jako informacja o działalności osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji.
W związku z tym za przywołanymi orzeczeniami NSA – Sąd przyjął, że żądana przez wnioskodawcę informacja dotycząca ilości wszystkich, poszczególnych ocen jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których znajduje odpowiednie zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c i u.d.i.p.
Poza sporem pozostaje, że Okręgowa Rada Adwokacka – jako organ samorządu zawodowego – należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych.
W związku z tym, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną a Okręgowa Rada Adwokacka podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia należy uznać, że ORA odmawiając udostępnienia informacji pozostawała w bezczynności rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w pkt I wyroku. W ocenie Sądu bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiedź na wniosek skarżącego nastąpiła w określonym w ustawie terminie – art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i przyjęto w niej pogląd, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną.
Wbrew temu co twierdzi skarżący, ocena wnioskowanych informacji jako informacji publicznych nie jest jednolita, wskazują na to nie tylko powołane przez organ orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych – ale także Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 835/15 (wyrok z dnia 29 kwietnia 2016 r.).
W związku z powyższym Sąd orzekł jak w pkt II wyroku – art. 149 § 1a p.p.s.a.
W ocenie Sądu przedstawione wyżej fakty nie dają również podstaw uznania, że w niniejszej sprawie Sąd powinien orzec o wymierzeniu organowi grzywny, o które mowa w § 2 art. 149 p.p.s.a. (pkt III wyroku).
Odpowiadając na zarzuty organu Sąd zauważa, że ustawodawca przewidział istnienie nie tylko informacji publicznych prostych ale również przetworzonych – i zawarł w tym zakresie odpowiednie uregulowania (art. 3 § 2 u.d.i.p.).
Zatem organ przystępując do rozpoznania wniosku winien również ocenić jaki charakter ma wnioskowana informacja i w tym zakresie podjąć ewentualne czynności przewidziane w powołanym wyżej art. 3 § 2 u.d.i.p.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
H.B.29.12.2016 r.