Uzasadnienie
IV SAB/Wr 18/04 2
U. J. wniosła w niniejszej sprawie w dniu [...] r. skargę na bezczynność D. Kuratora Oświaty w sprawie wydania decyzji dotyczącej procedury zawiązanej z postępowaniem w sprawie nadania jej stopnia awansu nauczyciela dyplomowanego.
W uzasadnieniu podała, że procedurę w sprawie o nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego rozpoczęła będąc nauczycielem chemii i języka angielskiego w Zespole Szkół Zawodowych Nr [...] we W. przez złożenie do dyrektora szkoły wniosku o rozpoczęcie stażu w dniu [...]r. Skrócony dziewięciomiesięczny staż został jej przez dyrektora ustalony na podstawie posiadanych kwalifikacji do nauczania dwóch przedmiotów zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami. Sprawozdanie z realizacji planu rozwoju zawodowego zostało przez dyrektora szkoły przyjęte w dniu [...] r. W dniu [...]r. została ustalona pozytywna ocena za okres stażu. Po gruntownym sprawdzeniu dokumentacji przez dyrektora szkoły w dniu [...] r. dokumentacja została złożona do dalszego postępowania w Kuratorium Oświaty. Podała, ze kwalifikacje do nauczania chemii i fizyki łącznie z przygotowaniem pedagogicznym zdobyła po ukończeniu chemii na Wydziale Matematyki - Fizyki - Chemii na Uniwersytecie W. Kwalifikacje z fizyki zostały potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez Uniwersytet W. Do rozpatrzenia dokumentacji została powołana komisja kwalifikacyjna.
Pismem z dnia [...] r. Komisja poinformowała ją o stwierdzeniu określonych braków formalnych. W tej sytuacji skarżąca zwróciła się do Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu o wyjaśnienie tej kwestii. Kuratorium Oświaty na prośbę MENiS wyjaśniło wątpliwości i pismem z dnia [...]r. poinformowało ją o tym, że należało zaświadczenie przedstawić dyrektorowi szkoły jako osobie ustalającej kwalifikacje z czego wynikało, że dotychczasowe postępowanie skarżącej było poprawne, a zaświadczenie jest prawidłowe. Podała dalej, że w celu ustalenia braku podstaw do przyjęcia braków formalnych wniosku w dniu [...]r. przeprowadziła rozmowę z przewodniczącą komisji, która oświadczyła, że nie widziała w złożonej dokumentacji zaświadczenia, jak i foliogramów. Wówczas pismem z dnia [...]r. złożyła skargę do MENiS na pracę komisji kwalifikacyjnej obradującej w dniu [...] r. W odpowiedzi poinformowano ją, że komisja rozpoczęła pracę zgodnie z czynnościami proceduralnymi od stwierdzania braków formalnych. Podniosła, że nie kwestionowała faktu rozpoczynania pracy przez komisję lecz zarzucała, że brak było podstaw do stwierdzenia przez komisję braków formalnych. W dalszej części podniosła zarzuty co do
IV SAB/Wr 18/04 3 składu komisji i stwierdzonych przez nią braków formalnych. Zdaniem skarżącej komisja swoim działaniem naruszyła przepisy rozporządzenia MEN z dnia 03.08.200r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 70, póz. 825).
Podała dalej, że zgodnie z zaleceniami komisji kwalifikacyjnej obradującej w dniu [...]r., w dniu [...]r. złożyła ponownie wniosek z dokumentacją po dodaniu kolejnych wyszczególnionych w skardze załączników. Złożona dokumentacja była rozpatrywana w dniu [...]r. przez kolejną komisję po zmianie przewodniczącego. Pismem z dnia [...]r. komisja poinformowała ją o tym, że powtórnie stwierdziła brak formalny, mianowicie brak dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań określonych w § 5 ust. 2 pkt 3 lit.b w/w rozporządzenia. W dalszej części skargi skarżąca podniosła zarzuty co do składu komisji oraz podjętych przez nią czynności.
Podała dalej, że po raz kolejny złożyła wniosek wraz z dokumentacją bogatszą tylko o jeden dokument. Do rozpatrzenia tego wniosku i tej samej prawie dokumentacji została powołana nowa komisja, która pismem z dnia [...]r. poinformowała ją o braku dokumentów, który to brak zdaniem skarżącej mógł świadczyć tylko o ich zaginięciu lub czynieniu ich przez komisję bezużytecznymi. Dokumenty te bowiem zostały potwierdzone i uznane przez poprzednie komisje.
W dniu [...]r. złożyła skargę do Kuratora Oświaty. Skarga ta została przesłana do MENiS, które poinformowało ją, że zwrócono uwagę D. Kuratora Oświaty na brak należytej staranności przy prowadzeniu postępowań kwalifikacyjnych przez komisje kwalifikacyjne.
W dniu [...]r. złożyła po raz kolejny do Kuratora Oświaty pismo z prośbą o wydanie decyzji w sprawie, na które udzielono jej wyjaśnień pismem z dnia [...]r.
Ponieważ wielokrotne prośby o wydanie decyzji były bezskuteczne, a ciągłe wyjaśnienia rozmijały się z prawdą, dlatego w dniu [...]r. zgłosiła się w Kuratorium Oświaty w celu otrzymania kopii protokółów z posiedzeń komisji kwalifikacyjnych, czego jej odmówiono. Odmówiono jej również uwierzytelnienia zrobionych odpisów. Podała, że przed wystąpieniem do sądu ze skargą w niniejszej sprawie wezwała D. Kuratora Oświaty do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...]r.
Podnosząc, że dokumentacja złożona przez nią w dniu [...] r. była kompletna, a działania komisji kwalifikacyjnych nieprawidłowe, wniosła o wydanie wiążącej decyzji w sprawie.
W odpowiedzi na skargę D. Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie ewentualnie o jej odrzucenie. Podał, że jak wynika z załączonych dokumentów brak jest
IV SAB/Wr 18/04 4 podstaw by uznać, iż Kurator Oświaty nie podjął żadnych czynności. Przeciwnie w sprawie skarżącej bez zbędnej zwłoki prowadzone są niezbędne czynności, które jednak nie prowadzą do wydania oczekiwanej przez nią pozytywnej, bo nadającej uprawnienia nauczyciela dyplomowanego, decyzji. Nie jest to jednak w ocenie organu sytuacja, w której wolno zarzucić organowi bezczynność w rozumieniu prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Potwierdzają tę okoliczność nie tylko załączone przez Kuratorium dokumenty lecz nawet treść skargi. Ponadto zdaniem organu skarga nie spełnia wymogu art. 53 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z póżn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w określonym zakresie na postanowienia podjęte w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu egzekucyjnym oraz na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. W tym też zakresie sądy administracyjne są właściwe do kontroli bezczynności organów administracji publicznej.
Przez bezczynność należy rozumieć brak działania ze strony organu administracji i odmowę podjęcia czynności, w tym wydania określonego aktu. Skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w tych wypadkach, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu a ten pozostaje w zwłoce.
Kodeks postępowania administracyjnego w art. 35 § l nakłada na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, a w § 3 przewiduje maksymalne terminy załatwiania spraw stanowiąc, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym — w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Terminy powyższe liczone są od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego.
Zgodnie z przepisem art. 61 § l kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień, w którym dokonano pierwszej czynności postępowania z powiadomieniem o niej stron. Natomiast datę wszczęcia postępowania na żądanie strony stanowi dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa).
Dodać należy, że przepis art. 61 § l kpa nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie podstawę tę stanowi w związku z
IV SAB/Wr 18/04 5 przepisami prawa materialnego. W doktrynie postępowania administracyjnego uogólniając rozwiązania prawne przyjęte w ramach prawa materialnego stwierdza się, iż postępowanie jest oparte na zasadzie skargowości, a zatem wszczynane jest na wniosek, jeżeli chodzi o konkretyzację sytuacji prawnej jednostki w zakresie przyznania jej uprawnienia na podstawie przepisów prawa materialnego, zaś gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na jednostkę obowiązku, ograniczenie lub pozbawienie uprawnienia postępowanie jest wszczynane z urzędu.
Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Organ administracyjny załatwia sprawę w drodze wydania decyzji, chyba, że przepisy postępowania stanowią inaczej (art. 104 § l kpa). Nawet jeżeli postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe organ administracji nie może odstąpić od załatwienia sprawy. W takim wypadku wydaje decyzję niemerytoryczną o umorzeniu postępowania (art. 105 § l kpa).
Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji jest występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Zachowanie to ma polegać na obowiązku wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W skardze wniesionej w niniejszej sprawie U. J. podała, że sprawa o nadanie jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego została wszczęta jej wnioskiem z dnia [...]r. Wniosek złożyła ponownie w dniu [...]r. i dwukrotnie w roku [...]. Za każdym razem komisja kwalifikacyjna informowała ją o brakach formalnych wniosku, za każdym razem innych, mimo uzupełniania już złożonej dokumentacji. Nie podejmowała jednak żadnej decyzji w sprawie złożonego wniosku. W dniu [...]r.
skarżąca po raz kolejny złożyła do D. Kuratora Oświaty pismo z prośbą o wydanie decyzji w sprawie, na które udzielono jej odpowiedzi w piśmie z dnia [...]r.
W piśmie tym podano, że w związku z niezłożeniem wniosku wraz z dokumentacją w terminie wskazanym przez komisję kwalifikacyjną powołaną przez D. Kuratora
Oświaty dla rozpatrzenia wniosku skarżącej o nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego, tj. do dnia [...]r., wniosek pozostał bez rozpatrzenia. Poinformowano ponadto skarżącą w związku ze stwierdzeniem przez MENiS nieprawidłowości w sprawie skarżącej o nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego, że skarżąca mogła złożyć wniosek o ponowne podjęcie postępowania kwalifikacyjnego do dnia [...]r.
IV SAB/Wr 18/04 6
Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że wnioskiem z dnia [...]r. skierowanym do D. Kuratora Oświaty skarżąca wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie nadania jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Pismem z dnia [...]r. Przewodnicząca komisji kwalifikacyjnej zawiadomiła skarżącą o brakach formalnych wniosku oraz o powinności odbioru dokumentacji, a także o tym, że uzupełniony wniosek wraz z dokumentacją należy złożyć do dnia [...]r. Zauważyć należy, że w późniejszym czasie skarżąca wielokrotnie ponawiała ów wniosek, uzupełniając go o nową dokumentację. Każdorazowo jednak oddzielnymi pismami zawiadamiano ją o coraz to innych, bądź tych samych brakach wniosku, powinności odbioru dokumentacji i złożenia uzupełnionego wniosku w ściśle określonym terminie lub też, jak w piśmie z dnia [...]r., o brakach formalnych wniosku i pozostawieniu go bez rozpatrzenia. Skarżąca wyczerpała także przysługujący jej w postępowaniu administracyjnym w związku z bezczynnością organu tryb odwoławczy.
Wystąpiła bowiem do D. Kuratora Oświaty pismem z dnia [...]r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Występowała także z pismami do MENiS na nieprawidłowe działania Kuratora Oświaty. Jeżeli bowiem przyjąć za art. 9b ust. 7 pkt 3) ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997r., Nr 56, póz. 357 ze zm.), że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego jest w stosunku do organu sprawującego nadzór pedagogiczny - właściwy minister, to należy uznać, że skarżąca wyczerpała w niniejszej sprawie tryb odwoławczy służący jej w postępowaniu administracyjnym. Skarga zatem podlegała merytorycznemu załatwieniu. Dodać przy tym należy, że wniesieni skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie jest ograniczone żadnym terminem.
Zważyć dalej należy, że zgodnie z art. 9b ust. l ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnianie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa we wskazanych przepisach prawa oraz w przypadku nauczyciela mianowanego - uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Komisje kwalifikacyjne lub egzaminacyjne, o których mowa w ust. l, podejmują odpowiednio postępowanie kwalifikacyjne lub egzaminacyjne na wniosek nauczyciela skierowany odpowiednio do dyrektora szkoły lub właściwego organu (ust. 2). Nauczycielowi spełniającemu warunki, o których mowa w ust. l, oraz nauczycielowi zatrudnionemu w trybie art. 9a ust. 3, w drodze decyzji administracyjnej, stopień awansu zawodowego nadaje: pkt 3) nauczycielowi mianowanemu stopień nauczyciela dyplomowanego - organ sprawujący nadzór pedagogiczny (ust. 4 pkt 3), a organem tym w
IV SAB/Wr 18/04 7 myśl art. 31 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r., Nr 67, póz. 329 ze zm.) jest kurator oświaty. W przypadku niespełnienia przez nauczyciela warunków, o których mowa w ust. l, dyrektor szkoły lub właściwy organ, o którym mowa w ust. 4 pkt 2-4, odmawia nauczycielowi, w drodze decyzji administracyjnej, nadania stopnia awansu zawodowego, (ust. 6 art. 9b Karty Nauczyciela).
W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 9g ust. 10 Karty Nauczyciela zostało wydane w dniu 03.08.2000r. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 70, poz.825 ze zm.). Z przepisu § 8 owego rozporządzenia wynika, że wnioski o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego lub egzaminacyjnego rozpatrywane są w kolejności ich wpływu, (ust. 1). W przypadku złożenia wniosku, wraz z dokumentacją, przez nauczyciela kończącego staż w danym roku szkolnym do dnia 30 czerwca tego roku, postępowanie kwalifikacyjne lub egzaminacyjne powinno być podjęte oraz zakończone w tym samym roku szkolnym, jeżeli wniosek i dokumentacja spełniają wymagania formalne, (ust. 2). W przypadku złożenia wniosku, wraz z dokumentacją, przez nauczyciela kończącego staż w danym roku szkolnym po dniu 30 czerwca tego roku, postępowanie kwalifikacyjne lub egzaminacyjne powinno być podjęte i zakończone nie później niż w styczniu lub w lutym następnego roku kalendarzowego, jeżeli wniosek i dokumentacja spełniają wymagania formalne, (ust. 3).
W przypadku wniosku nauczyciela, który nie ma obowiązku odbywania stażu, ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio, (ust. 4). Postępowanie kwalifikacyjne lub egzaminacyjne rozpoczyna się od analizy formalnej dokumentacji, o której mowa w § 7. (ust. 5). Jeżeli wniosek oraz dokumentacja, o której mowa w § 7, nie spełniają wymagań formalnych, dyrektor szkoły lub organ nadający stopień awansu zawodowego wskazuje szczegółowo stwierdzone braki i wyznacza termin ich uzupełnienia, (ust. 6). Przewodniczący komisji kwalifikacyjnej albo komisji egzaminacyjnej powiadamia nauczyciela stażystę lub nauczyciela kontraktowego, który złożył wniosek o podjęcie odpowiednio postępowania kwalifikacyjnego lub egzaminacyjnego, o terminie i miejscu przeprowadzania odpowiednio rozmowy kwalifikacyjnej lub egzaminu, co najmniej na 14 dni przed datą posiedzenia komisji, (ust. 7).
Wbrew odmiennemu w tym względzie przekonaniu organu, uregulowanie § 8 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie uzyskiwania stopnia awansu zawodowego przez nauczyciela nie wyłącza stosowania przepisu art. 9b ust. 4 i ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, to jest rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej przez uprawniony organ, w niniejszym przypadku przez kuratora oświaty, sprawy wszczętej wnioskiem o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Przepis bowiem § 8 ust. 6
IV SAB/Wr 18/04 8 owego rozporządzenia reguluje jedynie czynności jakie powinien podjąć uprawniony organ w sytuacji, gdy wniosek oraz dokumentacja nie spełniają wymagań formalnych. W takiej sytuacji uprawniony organ nadający stopień awansu zawodowego nauczyciela winien szczegółowo wskazać stwierdzone braki i wyznaczyć termin ich uzupełnienia. Gdy jednak braki te nie zostaną uzupełnione w zakreślonym terminie, winien podjąć stosowną decyzję w sprawie wszczętej wnioskiem o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Z przepisu art. 9b ustawy Karta Nauczyciela wynika, że decyzja w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela może zakończyć się zarówno decyzją pozytywną, jak i negatywną, (ust. 4 i 6).
Wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego nie zostało dotychczas zakończone wydaniem przez
D. Kuratora Oświaty decyzji administracyjnej, do czego organ ten w myśl wyżej wskazanych przepisów prawa był zobowiązany. Powyższe dawało podstawę do przyjęcia stanu bezczynności organu.
W tej sytuacji skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 149 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązać D. Kuratora Oświaty do wydania decyzji w przedmiocie nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Sposób załatwienia sprawy jest natomiast rzeczą organu ją rozstrzygającego.
O kosztach postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy.