Uzasadnienie
D. P. (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do Sądu bezczynność Starosty L. (dalej jako: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Na poparcie skargi podał, że złożył w Starostwie Powiatowym w L. wniosek z dnia 21 grudnia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej. We wniosku, uzupełnionym podaniem z dnia 18 stycznia 2022 r., wystąpił o podanie informacji o tym ile wydano pozwoleń na budowę domów mieszkalnych jednorodzinnych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do chwili obecnej na terenie udokumentowanego złożą węgla brunatnego "[...]", na terenie powiatu l., z podaniem numeru działki oraz ile było decyzji odmownych według podanego kryterium.
Organ dwukrotnie (pismami z 3 i 21 stycznia 2021 r.) informował skarżącego, przytaczając art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm. - dalej jako: "u.d.i.p."), że żądana informacja publiczna jest – w jego ocenie – przetworzoną. Wezwał więc skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wyjaśnił, że wprost nie posiada żądanej informacji. Dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych informacjach. Informacja taka będzie wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy pracownika, co wiąże się z długim czasem oczekiwania oraz naliczeniem odpowiedniej opłaty. Pouczył skarżącego, że jeżeli wykaże szczególnie interes publiczny, to przewidywany czas realizacji informacji wyniesie 2 miesiące. O wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej zostanie poinformowany osobnym pismem.
Skarżący w skardze do Sądu zarzucił organowi naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz przepisów u.d.i.p., a to: art. 3 ust. 1 pkt 1 poprzez błędne uznanie, że złożony wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej przetworzonej i art. 16, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 poprzez nie wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji.
W ocenie skarżącego bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy polega na tym, że organ pomimo możliwości udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem takiej informacji nie udzielił, ale też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji w żądanym zakresie. W takich przypadkach bezczynność organu ma charakter rażący. Wyjaśnił przy tym, że wnosił o liczbowe podanie prostych danych znajdujących się w posiadaniu organu, co nie wymagało ponadstandardowych nakładów pracy, działań analitycznych czy dodatkowych kosztów. W jego ocenie nie były one informacją publiczną przetworzoną. Organowi nie wolno było zatem żądać od skarżącego wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Podniósł, że organ nie udostępnił żądanych danych z powodu zakwalifikowania ich jako informacji publicznej przetworzonej i niespełnienia przez skarżącego przesłanki interesu publicznego. Pomimo to nie załatwił wniosku skarżącego w wymagany prawem sposób, bo nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia.
Wobec powyższego wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 21 grudnia 2021 r. (uzupełnionego podaniem z dnia 18 stycznia 2022 r.); stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi stosownej grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, której uzyskanie wymaga wykazania interesu publicznego przy jednoczesnym ponadstandardowym zaangażowaniu się przy jej wytworzeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania. Nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu.
Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, publ. CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący, wnioskiem z dnia 21 grudnia 2021 r, uzupełnionym podaniem z dnia 18 stycznia 2022 r., zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie liczby wydanych pozwoleń na budowę domów mieszkalnych jednorodzinnych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do chwili obecnej, na terenie udokumentowanego złożą węgla brunatnego "[...]", na terenie powiatu l., z podaniem numeru działki oraz liczby decyzji odmownych według podanego kryterium. Ponieważ organ pismami z dnia 3 i 21 stycznia 2021 r. nie udzielił informacji oraz nie wydał decyzji w sprawie, zdaniem skarżącego, popadł w stan bezczynności.
W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że adresat wniosku, czyli Starosta L. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Poza sporem między stronami pozostaje również fakt, że informacja o liczbie wydanych przez organ pozwoleń na budowę oraz liczbie odmów ich wydania ze względu na wskazane kryteria wraz z podaniem numerów działek których dotyczą, niewątpliwie mają walor informacji publicznej. Są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji (por. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Dane te stanowią bowiem treść aktów administracyjnych - pozwoleń na budowę – wydanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.).
Z kolei pozwolenia na budowę zostały bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organ w związku z powierzonym i realizowanym przez niego zadaniem publicznym z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej (por. art. 80 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).
Przechodząc kolejno do zbadania zasadności wywiedzionej skargi w kontrolowanej sprawie o bezczynność stwierdzić należy, że ocena działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności.
Osią sporu jest charakter (kwalifikacja) żądanej przez skarżącego informacji publicznej, prowadzący w konsekwencji do zaskarżonej bezczynności. W ocenie skarżącego dane objęte jego wnioskiem stanowią informację prostą, której udostępnienie nie wymagało specjalnego przygotowania wg wskazanych przez niego kryteriów, ani tworzenia specjalnych zestawień, gdyż informacje te powinny być (są) już w posiadaniu organu. Z kolei według organu realizacja żądania skarżącego prowadzi do podjęcia działań (ponadstandardowych), w efekcie których wytworzona informacja - nieistniejąca jako taka w dniu złożenia wniosku - zostanie przygotowana specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami (informacja przetworzona).
Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie, bowiem przyjęty przez organ tryb procedowania w odniesieniu do żądań objętych przedmiotowym wnioskiem ocenić należy jako nieprawidłowy. Analiza materiału aktowego dowodzi, że organ do dnia wniesienia skargi nie odpowiedział w sposób prawidłowy na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, a zatem pozostaje bezczynny wobec jego wniosku.
W tym zakresie wskazać należy, że publiczny charakter żądanych przez skarżącego informacji oraz fakt, iż jego wniosek został skierowany do organu władzy publicznej, determinowały konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem organu było zatem, w ustawowym 14. dniowym terminie, udostępnienie informacji publicznej będącej w jego posiadaniu w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź powiadomienie wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21, publ. CBOSA). Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2512/15, LEX nr 2348923).
Oceny tej nie zmienia wskazana przez organ okoliczność, że żądana informacja jest – w jego ocenie - informacją przetworzoną, a skarżący nie wykazał, na wezwanie organu, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, że spełnia on przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Sąd podziela pogląd skarżącego, że jeśli nawet wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, to - w razie nie wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej - organ powinien we własnym zakresie zbadać jego istnienie i dopiero w razie ustalenia jego braku, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej i wyjaśnić tę kwestię w uzasadnieniu wydanej decyzji. Winien był ustalić i wskazać w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej okoliczności, które powodują kwalifikację żądanej informacji jako przetworzonej, w tym – podnoszone przez organ – ponadstandardowe działania. Organ nie uczynił zadość powyższemu.
Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotem skargi do Sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd w tego rodzaju sprawie nie jest uprawniony do oceny prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej. Następuje to dopiero w sprawie wszczętej skargą na decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., III OSK 4344/21, publ. CBOSA).
Sąd nie przesądza więc, czy - w świetle żądania wyrażonego we wniosku skarżącego - żądanie skarżącego jest żądaniem o udzielenie informacji publicznej przetworzonej, ani jak konkretnie winno być ono przez organ załatwione. Skoro jednak z wniosku ewidentnie wynikało żądanie udzielenia konkretnych informacji publicznych, to organ winien się do tego wniosku ustosunkować na jeden ze sposobów wskazanych powyżej, czego nie uczynił pozostając w bezczynności.
Z tych względów należy stwierdzić, że organ jako podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej, bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: nie udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt III wyroku Sąd zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi.
Jednocześnie - w ocenie Sądu - stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny oddalając dalej idącą skargę w pkt IV sentencji wyroku.
O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).
Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.