Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. M. S. – P. (dalej skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora Oddziału IPN – Komisji Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu we W. w przedmiocie realizacji wniosku z dnia 26 czerwca 2015r. o udostępnienie do wglądu dokumentów dotyczących zmarłej osoby najbliższej, tj. zmarłego brata skarżącej A. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że jest ona przedwczesna, bowiem skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wykorzystała środków zaskarżenia tj. zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że skarżąca w dniu 26 czerwca 2015 r. na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu złożyła w wniosek o udostępnienie do wglądu dokumentów dotyczących zmarłej osoby najbliższej – brata A. S. Wniosek ten został zarejestrowany pod numerem [...].
Jednocześnie organ wskazał, że skarżąca działając przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem datowanym 15 września 2015 r. wniosła do Prezesa IPN w Warszawie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Jednakże zażalenie to, jak wskazał profesjonalny pełnomocnik, dotyczyło wniosku o nr [...] o udostępnienie dokumentów szczegółowo wskazanych w piśmie do Dyrektora Oddziału IPN we W. z dnia 17 lutego 2014 r., natomiast nie dotyczyło wniosku objętego skargą.
W wykonaniu zarządzenia z dnia 27 kwietnia 2016 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do wykazania, czy przed wniesieniem skargi skarżąca wniosła zażalenie z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie jej wniosku z dnia 26 czerwca 2015 r., w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia wniosku (skargi).
W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącej nadesłał pismo procesowe z dnia 5 maja 2016 r. wraz z którym przedłożył dowód potwierdzający, zdaniem pełnomocnika, wyczerpanie trybu zażaleniowego z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie wniosku skarżącej z dnia 26 czerwca 2016 r. Z przedłożonego przez pełnomocnika zażalenia z dnia 15 września 2015 r. na niezałatwienie sprawy w terminie wynika,że dotyczyło ono sprawy o nr [...], zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 17 lutego 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Merytoryczne badanie zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego musi zawsze poprzedzać sprawdzanie jej wymogów formalnych, w tym warunku dopuszczalności takiej skargi, a zatem ustalenie czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej także p.p.s.a.. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego obwarowana jest bowiem wieloma warunkami, do których należy zaliczyć między innymi przesłankę wyczerpania obrony na drodze postępowania lub w innej formie obrony podjętej przed organem administracji publicznej.
Stanowi o tym przepis art. 52 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Wskazać przy tym należy, że samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do przepisu art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
W przypadku skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie, o którym mowa we wskazanym przepisie, równoznaczne jest ze środkiem zaskarżenia i spełnia kryterium wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Stanowi ono niezbędny warunek inicjowania postępowania sądowo-administracyjnego. Jest bowiem formalnym wymogiem wniesienia skargi i stanowi przesłankę skutecznego korzystania z właściwego zewnętrznego środka prawnego, jakim jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Niedopełnienie tego wymogu stanowi przesłankę odrzucenia skargi. Przy czym brak ten nie może być sanowany po wniesieniu skargi. Sekwencja zdarzeń powinna być inna, gdyż zażalenie, o którym mowa w art.37 k.p.a., chronologicznie musi zawsze poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu.
Wyczerpanie zatem trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wobec tego wniesienie skargi na bezczynność organu – w rozpatrywanym przypadku Dyrektora Oddziału IPN – Komisji Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu we W. - jest dopuszczalne i możliwe tylko wówczas, gdy strona wyczerpała tryb zażaleniowy przewidziany w art. 37 k.p.a., bowiem zażalenie, o którym mowa w podanym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a i spełnia kryterium wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Przepis ten wyraża zasadę, że postępowanie sądowo-administracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a zatem nie może zostać wszczęte dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Strony bowiem powinny dochodzić swoich praw w pierwszej kolejności w toku postępowania administracyjnego.
Przy czym przepis Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 nakłada na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, a w § 3 przewiduje maksymalne terminy załatwiania spraw stanowiąc, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Terminy powyższe liczone są od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego.
Odnosząc powyższe uwagi do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że nie został w niej spełniony warunek wyczerpania trybu zażaleniowego przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z materiału aktowego sprawy, zaskarżona bezczynność organu dotyczy wniosku skarżącej z dnia 26 czerwca 2015 r. o udostępnienie do wglądu dokumentów dotyczących zmarłej osoby najbliższej (brata), zarejestrowanej i prowadzonej pod numerem [...]. Tymczasem przedstawione przez pełnomocnika skarżącej zażalenie, nadesłane na wezwanie Sądu, nie dotyczy przedmiotowego wniosku, lecz innego wcześniejszego wniosku skarżącej z dnia 17 lutego 2014 r. o udostępnienie wskazanych w nim dokumentów, o nr [...]. Potwierdza to również postanowienie Prezesa IPN z dnia [...] listopada 2015r. Nr [...] uznające za niezasadne zażalenie strony z dnia 15 września 2015r. na niezałatwienie przez Dyrektora Oddziału IPN we W. wniosku z dnia 17 lutego 2014r. (k.19-21 akt administracyjnych).
W konsekwencji badanie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność wykazało, że nie został skutecznie spełniony warunek zainicjowania kontroli sądowo-administracyjnej, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia". Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga przedstawia się jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem jest niedopuszczalna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.
O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na postawie art. 232 § 1 p.p.s.a.