Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 lipca 2019 r., adresowanym do Dyrektora Szkoły Podstawowej w M. (dalej: organ, podmiot zobowiązany), H. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów następujących dokumentów, a to: skanów list obecności oraz listy płac za okres od listopada 2014 roku do lipca 2019 roku pracownika – A. O. Jednocześnie wnioskodawca wskazał,że odpowiedź na ten wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna być przesłana na podany adres poczty elektronicznej.
Pismem z dnia 26 lipca 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, że odpowiedź na wniosek zostanie mu przesłana w terminie do 13 września 2019 r., zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 201 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1669), dalej u.d.i.p.
Kolejnym pismem z dnia 10 września 2019 r., w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, organ poinformował skarżącego, że informacja o obecnościach A. O. w miejscu jej zatrudnienia, czyli w Szkole Podstawowej w M. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie organ poinformował, że w Szkole Podstawowej w M. nie prowadzi się listy obecności dla zatrudnionych nauczycieli - w tym dla A. O., zatem dokument taki nie może zostać udostępniony. W tym zakresie wskazał,że fakt obecności czy nieobecności poszczególnych nauczycieli jest odnotowywany każdorazowo w dziennikach lekcyjnych, w których dokumentowany jest proces realizacji programu nauczania w poszczególnych klasach.
Z kolei w odniesieniu do informacji o wynagrodzeniu A. O., jako pracowniku Szkoły Podstawowej w M., organ stwierdził, że należą one do sfery jej prywatności i stanowią jej dane osobowe, zatem podlegają ograniczeniu jawności w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych). Organ stwierdził też, że A. O. w ramach zatrudnienia w Szkole Podstawowej w M. nie pełni funkcji publicznej.
Niezależnie od powyższej informacji organ zauważył, że A. O., jako osoba pełniąca funkcję radnej Rady Miejskiej w L. i, obowiązana jest składać - na podstawie przepisu art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - oświadczenie majątkowe obejmujące między innymi informację o dochodach uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia. Oświadczenie to publikowane jest na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta L., w zakładce Urząd Miasta/Oświadczenia majątkowe. W omawianej sytuacji, zdaniem organu, gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa przewidują odrębne od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zasady udostępniania informacji, której udostępnienia się żąda, obowiązują te przepisy odrębne (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 8/13). Wobec tego istnienie innych zasad (oświadczenie majątkowe jako odmienny tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi) wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W dniu 18 września 2019 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. Skarżący domagał:
- - zobowiązania Dyrektora do udzielenia żądanej informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,
- - orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- - wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi wywodził, że nie uzyskał odpowiedzi w formie zawnioskowanej, a zamiast tego otrzymał pismo informujące mnie, że odpowiedź zostanie udzielona dopiero do 13 września 2019 roku z uwagi na trwający okres wakacji i urlopowy. W dniu 13 września 2019r. otrzymał pismo dyrektora Szkoły Podstawowej w M. pismo informujące go o tym, że wnioskowanych danych nie otrzyma, ponieważ nie stanowią one informacji publicznej. Skarżący podniósł, że Szkoła Podstawowa w M. wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji oraz gospodaruje mieniem publicznym, co oznacza, że Dyrektor tej jednostki, jako organ ją reprezentujący, jest zobowiązany w sprawach udzielenia informacji publicznej.
Według skarżącego błędne jest stanowisko organu, wedle którego informacja dotycząca wynagrodzeń imiennie wskazanych nauczycieli stanowi informację "ad personam", a zatem nie stanowi informacji publicznej. W tym zakresie skarżący powołał się na art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. dotyczący udostępnienia informacji o majątku publicznym, w szczególności majątku jednostek samorządu terytorialnego, zaś informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Wobec tego informacja o wysokość wydatków ponoszonych ze środków publicznych na zatrudnienie pracownika ma charakter informacji publicznej. Skoro zatem wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zatem - co do zasady - żądana przez skarżącego informacja odpowiada szerokiemu pojęciu informacji publicznej.
Dalej skarżący podniósł,że zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymaga oceny, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Z przepisu tego wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej i nie ma związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uznając zatem, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a Szkoła jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej Dyrektor powinien był załatwić sprawę bądź poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), bądź poprzez odmowę udzielenia informacji w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1u.d.i.p.).
W ocenie skarżącego jego wniosek w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji co do wynagrodzenia wskazanego z imienia i nazwiska nauczyciela do dnia złożenia skargi nie został załatwiony w wymieniony wyżej sposób.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w wypadku uznania bezczynności o stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w M. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zaniechanie wymierzenia Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w M. grzywny. Organ podniósł,że pismem z dnia 13 września 2019 r. udzielono skarżącemu pełnej odpowiedzi w zakresie żądanym wnioskiem z dnia 14 lipca 2019 r. Jakkolwiek skarżący nie otrzymał żądanych informacji, to jednak nie oznacza to automatycznie, że organ pozostaje w bezczynności. W ocenie organu żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, ponieważ dotyczą wyłącznie aktywności zawodowej zatrudnionego w Szkole Podstawowej w M. nauczyciela - A.O. Osoba ta – wykonująca zawód nauczyciela nie kształtuje w żaden sposób przestrzeni publicznej, zatem kwota otrzymywanego wynagrodzenia za pracę i obecności w pracy pozostają wyłącznie w sferze jej prywatności.
Informacje te, zdaniem organu, stanowią jednocześnie jej dane osobowe, zatem podlegają ograniczeniu jawności w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych).
Organ podkreślił, że skarżącemu wskazano, że w Szkole Podstawowej w M. nie prowadzi się listy obecności dla zatrudnionych nauczycieli, w tym dla A. O., zaś fakt obecności czy nieobecności poszczególnych nauczycieli jest odnotowywany każdorazowo w dziennikach lekcyjnych, w których dokumentowany jest proces realizacji programu nauczania w poszczególnych klasach. Skarżącemu również wyjaśniono, że skoro A. O. pełni równocześnie funkcję radnego Rady Miejskiej w L., to ustawa o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do uzyskiwanych przez nią zarobków nie znajduje zastosowania. Radni zobowiązani są bowiem do składania corocznie oświadczeń majątkowych zawierających dane dotyczące również i wysokości uzyskanego wynagrodzenia - z podaniem źródła jego pochodzenia, zatem przepisy te wyprzedzają i niejako uchylają obowiązek udostępniania informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013r. sygn. I OPS 8/13).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) powołanej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Należy mieć zatem na uwadze, że również dane na temat sposobu wydatkowania tych środków będą mieściły się w ramach informacji o sprawach publicznych. Warto podkreślić, że z tych środków finansowane są m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one konkretnego pracownika lub grupy stanowisk, a także czy obejmują osoby pełniące funkcje publiczne oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji.
To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 59/14, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt, że dyrektor szkoły podstawowej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. albowiem wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Niesporną między stronami jest również okoliczność,że informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia nauczycieli ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., albowiem informacją o sprawach publicznych jest również informacja o wydatkowaniu przez organ środków publicznych. Wymaga przypomnienia, że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art.33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2019. poz. 869) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia nauczycieli. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń.
Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia tej informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).
Wymaga w tym miejscu przypomnienia,że zgodność art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie ograniczenia prawa do prywatności z uregulowaniami konstytucyjnymi była już przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK — A 2006, nr 3, poz.
30) orzekł, że art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził m.in., że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady mogą znajdować usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Osoby wykonujące takie funkcje muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich prywatności niż w wypadku innych osób. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. tylko wtedy naruszałaby normy konstytucyjne, jeśli jej stosowanie wykraczałoby poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie.
Podkreślić też należy, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10).
W kontekście komentowanego przepisu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. oraz stanowiska organu zaprezentowanego w rozpoznawanej sprawie, konieczne jest rozważenie, czy nauczyciele są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Zarówno w ustawie o dostępie do informacji publicznej jak i w polskim porządku prawnym nie sformułowano definicji pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Niewątpliwie osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 3 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. We wspomnianym wyżej wyroku w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę na rozróżnienie pojęć "osoba pełniąca funkcje publiczne" i "osoba publiczna". Według Trybunału pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne obejmuje osoby, które są związane formalnymi więziami z instytucją (organem władzy publicznej).
Osobom tym przysługuje wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, lub – innymi słowy – o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób albo łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zasadniczym kryterium jest to, że informacja powinna być związana z działalnością publiczną. W związku z tym osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa.
Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., 4 II SAB/Ka 144/03, niepubl.).
Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną oraz jak szeroki jest zakres jej kompetencji, jeżeli tylko mają one wpływ na realizację zadań wykonywanych w sferze publicznej. Również orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).
Niewątpliwie takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2019r. poz.1148) system oświaty zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki (...). Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (tj. Dz.U. z 2018 r. poz.1600 z późn.zm.), o czym stanowi art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela.
W związku z powyższym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 125/11, z dnia10 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 1108/14, z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 537/17 oraz wojewódzkich sądów administracyjnych: w Krakowie z 16 dnia lutego 2016 r. sygn. II SA/Kr 1573/15, we Wrocławiu z dnia 4 maja 2017 r. sygn. IV SA/Wr 20/17 i z dnia 14 marca 2018r. sygn. IV SAB / Wr 10/18, w Warszawie z 23 listopada 2017 r. sygn. VII SAB/Wa 105/17, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2018r. sygn. II SA/Go 571/18, z dnia 10 października 2018r. sygn. II SA/Go 572/18, z dnia 17 października 2018r. sygn. II SA/Go 639/18).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje ten pogląd, zważywszy, że w myśl art. 69 ust. 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe, wszyscy nauczyciele są członkami rady pedagogicznej, która jest kolegialnym organem szkoły w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki, a której kompetencje obejmują m.in. podejmowanie uchwał w indywidualnych sprawach uczniów. Przykładowo w sprawach wyników klasyfikacji i promocji uczniów oraz skreślenia z listy uczniów, o czym stanowi art. 70 ust. 1 pkt 2 i 5 Prawa oświatowego. Wobec powyższych kompetencji rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem, pomimo, że nie wydaje on żadnych decyzji, niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty.
Nie można zatem przyjąć, że wykonuje on jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, a służą jedynie realizacji tych kompetencji. Wzmacnia to argumentację dla uznania nauczyciela za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 z d. 2 u.d.i.p.
Wobec tego informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. I OSK 695/14, z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 123/13). Natomiast taki związek zachodzi w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, czy dodatku motywacyjnego oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie stanowi rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych.
Spajając tę część rozważań, stwierdzić należy,że nie ma racji organ, kiedy wywodzi, że informacje o wysokości wynagrodzenia nauczyciela – w znaczeniu podanym wyżej - objęte są sferą jego prywatności. Ta przesłanka negatywna nie mogła bowiem zostać zastosowana w analizowanej sprawie z uwagi na fakt, że żądana informacja dotyczy nauczyciela, a więc osoby pełniącej funkcję publiczną i pozostaje w bezpośrednim związku z pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej. W konsekwencji Sąd uznał, że organ z naruszeniem art. 5 ust. 2 z d. 2 u.d.i.p. odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji w powyższym zakresie.
W związku z tym ocena dotychczasowych działań adresata wniosku, podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w części przez niego zaskarżonej uzasadnia wyartykułowanie pod adresem strony przeciwnej skutecznie zarzutu bezczynności. Zaakcentować w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy dostępowej.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Wprawdzie w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia 10 września 2019 r. Treść wspomnianego pisma jednoznacznie wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z jego treści wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że stanowią one informację publicznej, lecz z przyczyn, o których w nim mowa nie mogą być udostępnione. Jednakże z powodów, o których była już mowa wyżej, stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę.
Jedynie dla porządku dodać należy,że jedyną, prawidłową prawną formą działania organu jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w przypadku odmowy udostępnienia takiej informacji jest forma decyzji administracyjnej czyli działanie organu w trybie decyzyjnym, a nie w formie pisma informacyjnego.
Natomiast nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności.
Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 14 lipca 2019 r. w zakresie, o jakim mowa w pkt I wyroku, bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Jednocześnie w ocenie Sądu, stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt III sentencji wyroku.
Mając również na uwadze powyższe okoliczności sprawy, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, uznając,że ma ona pełnić rolę prewencyjną, a jej wymierzenie przez Sąd powinno być ostatecznością. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).
Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.