Uzasadnienie
Przedmiotem skargi H. Y. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Jak wynikało z akt sprawy 6 czerwca 2025 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Pismem z dnia 5 września 2025 r. organ poinformował stronę o jej prawach wynikających z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 142 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach) wezwał o dostarczenie wskazanych w piśmie dokumentów.
W dniu 1 października 2025 r., w odpowiedzi na ww. pismo skarżący przedłożył dokumenty do sprawy. W dniu 12 stycznia 2026 r. wystosował ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
W dniu 4 lutego 2026 r. organ ponownie poinformował stronę o jej prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 114 ustawy o cudzoziemcach wezwał o dostarczenie wskazanych w piśmie dokumentów.
Uprzednio, tj. w dniu 2 lutego 2026 r. strona złożyła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego. Wnosiła o stwierdzenie bezczynności organu; zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie 7 dnie; zasądzenia od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł oraz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzucała wskazywała na przepisy regulujące terminy załatwiania spraw: art. 12 § 1., art. 35, art. 36 i art. 37, k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodziła, że kolejne przedłużanie zawieszenia terminów rozpoznawania spraw legalizacji pobytu narusza przepisy Konstytucji RP. Zatem stosowanie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm., dalej: ustawa z dnia 12 marca 2022 r.) po dniu 30 czerwca 2024 r. jest pozbawione podstaw prawnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty strony za niezasadne wobec zawieszenia terminów rozpoznawania spraw na podstawie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r.
W dniu 24 kwietnia 2026 r. organ poinformował, że w dniu 19 marca 2026 r. wydał skarżącemu decyzję zezwalającą na pobyt czasowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), p.p.s.a. kontrolą sądu administracyjnego objęta jest także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Problematyka oceny bezczynności organu na tle w zbliżonych okoliczności faktycznych i prawnych była już przedmiotem analizy orzeczniczej, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację przedstawioną w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 467/26 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jest postępowaniem administracyjnym, w którym obowiązuje zasada szybkości postępowania wskazana w art. 12 § 1 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o terminy rozpoznania spraw z tego zakresu to regulacja art. 35 § 4 k.p.a. odsyła do przepisów szczególnych, tj. ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o cudzoziemcach.
Stosownie do brzmienia art. 112a ust. 1 ww. ustawy (w dacie złożenia wniosku) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Dalsze jednostki redakcyjne wskazują, że termin ten liczony jest od wskazanych tam zdarzeń łączonych zasadniczo z kompletnością złożonego wniosku. Przy czym w pkt 1 ust. 2 powołany przepis wskazuje, że termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa.
Dalej wypada stwierdzić, że bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15, z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, dostępne w CBOSA). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).
Dostrzec także należy, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. w okresie do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Uprzednia nowelizacja ustawy z dnia 12 marca 2022 r. zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, przedłużyła działanie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. do 30 września 2025r.
Istotną kwestią jest więc okres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tym przepisie.
Należy podkreślić, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24, dostępne w CBOSA). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają.
Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
W realiach rozpoznawanej sprawy "istotną zmianą okoliczności" będzie również stan, w którym zwiększona liczba wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob.https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne).
W orzecznictwie NSA wyraża się pogląd, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu.
Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.
Zgodnie z orzecznictwem NSA, nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W orzecznictwie NSA wskazuje się, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. w brzmieniu nadanym kolejną nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu.
Wobec powyższego należało stwierdzić, że niezgodność art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2923/24, dostępny w CBOSA). Tym samym, oceny bezczynności w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.
Jak wynika z materiału aktowego wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 6 czerwca 2025 r. Przy czym wniosek został złożony osobiście, zatem zgodnie z powołanym przepisem art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach organ winien wydać decyzję w terminie 60 dni. W sprawie zaś po wpływie wniosku pierwsze czynności organu zmierzające do jego rozpoznania zostały podjęte po upływie trzech miesięcy, a zatem z naruszeniem terminów ustawowych. Przy czym w tej dacie, tj. 5 września 2025 r. nie zakończono postępowania, a wezwano stronę do dostarczenia niezbędnych dokumentów, co zostało zrealizowane w dniu 1 października 2025 r. Po uzupełnieniu dokumentów organ nadal pozostawał bezczynny pomimo złożenia ponaglenia i skargi i dopiero w dniu 4 lutego 2026 r. podjął dalsze czynności w sprawie. Tym samym organ pozostawał w zwłoce przez okres sześciu miesięcy.
Niewątpliwie zatem zostały przekroczone terminy na rozpoznanie sprawy, a organ dopuścił się bezczynności naruszając zasady procedowania określone w ustawie o cudzoziemcach, ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz 4 miesięczny termin określony w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE.
W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd uznał zarazem, że stwierdzony stan bezczynności nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym także orzekł w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 197/19, dostępny w CBOSA).
Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Tymczasem organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy szczególnej (ustawy z dnia 12 marca 2022 r.), co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA).
Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i przyznania Stronie od organu sumy pieniężnej, uznając, że stwierdzenie bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu i w tym zakresie skargę oddalił (pkt III sentencji wyroku).
Wobec wydania w dniu 19 marca 2026 r. decyzji kończącej postępowanie zbędne stało się orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Strony, co uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie i ma umocowanie w art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.