Uzasadnienie
W dniu 31 marca 2020 r. Stowarzyszenie A z siedzibą w W., powołując się na art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zwróciło się do Wojewódzkiego Centrum Szpitalnego K. w J. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie następujących informacji:
- 1. u jakiej liczby osób hospitalizowanych w państwa placówce w czasie od 4 marca do daty otrzymania wniosku potwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2
- 2. ilu pacjentów zakażonych SARS-CoV-2 jest hospitalizowanych na dzień otrzymania wniosku
- 3. jaka liczba osób, które zmarły w szpitalu od 4 marca do dnia poprzedzającego dzień wykonania wniosku, miało dodatni wynik testu na SARS-CoV-2
- 4. czy w Państwa placówce funkcjonuje izba przyjęć /szpitalny oddział ratunkowy, w którym mogą być przyjmowane osoby z podejrzeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2
- a) jeśli tak, prosimy o podanie nazwy takiego oddziału lub oddziałów,
- b) jeśli tak, prosimy o udostępnienie dokumentu określającego procedury na wypadek konieczności przyjęcia takiego pacjenta na izbie przyjęć/oddziale ratunkowym.
- 5. czy przyjmowanie pacjenta z podejrzeniem SARS-CoV-2 odbywa się w budynku placówki czy jest oddzielne miejsce wyznaczone do tego działania
- 6. treść wszystkich dokumentów opisujących procedury na oddziałach i w poradniach szpitalnych oraz na blokach operacyjnych i porodowych, wprowadzone w placówce w odniesieniu do zagrożenia epidemicznego związanego z wirusem SARS-CoV-2
- 7. informację o rodzaju środków ochrony osobistej, dostępnych w placówce: ich wykaz, ich ilość na dzień otrzymania niniejszego wniosku
- 8. informację, czy w Państwa szpitalu przeprowadza się testy na obecność wirusa SARS-CoV-2
- a) jeśli tak to jaki to jest typ testu i jaki jest średni czas oczekiwania na wynik
- b) jeśli tak, to ile testów na obecność SARS-CoV-2 wykonano w szpitalu do dnia otrzymania wniosku
- 9. informację, jaka jest procedura postępowania z pacjentem podejrzanym o zakażenie SARS-CoV-2, w czasie oczekiwania na wynik testu
- 10. informację czy wobec personelu zatrudnionego w Państwa szpitalu wprowadzono zakaz wypowiadania się o sytuacji w szpitalu, jeżeli tak to prosimy o udostępnienie treści komunikatu przekazanego personelowi szpitala
We wniosku tym wskazano jako formę udzielenia informacji publicznej – drogę mejlową na podany we wniosku adres Stowarzyszenia.
W piśmie z dnia 7 kwietnia 2020 r. odmówiono stronie udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia 31 marca 2020 r. z argumentacją, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. Z ostrożności procesowej, odwołano się do art. 6 ww. ustawy podnosząc, że pytania objęte wnioskiem z dnia 31 marca 2020 r. nie mieszczą się w zakresie normowania tego przepisu. Nadmieniono, że sprawy związane z sytuacją epidemiologiczną w kraju nie stanowią informacji publicznej, albowiem inny był zamysł omawianej ustawy. Końcowo zwrócono uwagę, że Państwowa Inspekcja Sanitarna wraz z Ministerstwem Zdrowia na bieżąco informuje o sytuacji związanej z wirusem SARS-CoV-2 oraz że te organy są odpowiedzialne za sytuację sanitarno-epidemiologiczną na terenie kraju.
Wnosząc skargę na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Centrum Szpitalnego K. w J. Stowarzyszenie A z siedzibą w W. podniosło zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni. Wskazano, że żądane informacje nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Podniesiono, że objęte wnioskiem pytania dotyczyły działań szpitala, testów i procedur związanych z pandemią wirusa COVID-19. Tymczasem, zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Pytania zawarte we wniosku wprost dotyczyły sposobu zwalczania pandemii przez władze, a zatem bezsprzecznie odnosiły się do informacji publicznej.
Z dokumentów nadesłanych wraz ze skargą wynika, że odpowiedzi na wniosek strony z dnia 31 marca 2020 r. udzielono także w formie elektronicznej, w dniu 8 kwietnia 2020 r. (k. 15 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę, Wojewódzkie Centrum Szpitalne K. w J. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 7 kwietnia 2020 r. Zdaniem Wojewódzkiego Centrum Szpitalnego, nie pozostaje ono w bezczynności albowiem odpowiedź na wniosek została udzielona w piśmie z dnia 7 kwietnia 2020 r. Dodatkowo podniesiono, że adresat wniosku jest podmiotem medycznym, a wniosek wpłynął w czasie epidemii, podczas której placówka zaangażowana była w ratowanie zdrowia i życia ludzkiego.
W piśmie tym zawarto jednocześnie wniosek o nieobciążanie placówki kosztami postępowania, której kondycja finansowa uległa pogorszeniu z uwagi na koszty związane z zabezpieczeniem oraz funkcjonowaniem jednostki w dobie pandemii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie w przeważającym zakresie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza zatem pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zakres podmiotowy zaś wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa udostępnienia lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 4a.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Dyrektora "Wojewódzkiego Centrum Szpitalnego K." w J., polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej objętej regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skargi na bezczynność w sprawach tego rodzaju wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Dodatkowo potwierdza ją art. 21 u.d.i.p.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością w zakresie obowiązku udzielenia informacji publicznej niezbędne jest zatem w pierwszym rzędzie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dane, których żądała strona skarżąca w wiadomości elektronicznej z 31 marca 2020 r. mieszczą się w ustawowej definicji informacji publicznej.
W orzecznictwie administracyjnosądowym dominuje stanowisko przyjmujące, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz wytworzona i odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja tego rodzaju obejmuje więc wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych zarówno jako działalność organów władzy publicznej, samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r. sygn. II SAB/Gd 13/16).
Przy próbie zdefiniowania pojęcia "sprawy publicznej" nie można pominąć art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który prawo do informacji wiąże z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Działalność organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 23).
Wykładnia językowa, celowościowa i systemowa art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie interesów oraz celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. Stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi zatem uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej. Choć więc w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", to niewątpliwie sprawy publiczne to zagadnienia związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Kwalifikacja sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu).
Informacją tego rodzaju będzie więc każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (tak np. NSA w wyroku z 31 maja 2004 r., sygn. OSK 205/04 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 28 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Wa 1542/08, w wyroku z 12 października 2010 r., sygn. II SA/Wa 933/10, czy w wyroku z 10 listopada 2010 r., sygn. II SAB/Wa 117/09).
Bazując na tak zakreślonych kryteriach oceny Sąd uznał, że zagadnienia opisane w pytaniach skierowanych przez stronę skarżącą do Dyrektora "Wojewódzkiego Centrum Szpitalnego K." w J. w przeważającej mierze mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że "Wojewódzkie Centrum Szpitalne K." w J. jest samodzielnym zakładem opieki zdrowotnej (KRS nr [...]), utworzonym przez Wojewodę Jeleniogórskiego i pozostającym pod nadzorem samorządu Województwa D. (co wynika z danych rejestrowych). Ujawnionym w rejestrze celem działalności tej jednostki jest udzielanie świadczeń zdrowotnych stacjonarnych i całodobowych szpitalnych, innych niż szpitalne oraz ambulatoryjnych, realizacja zadań z zakresu promocji zdrowia, a także realizacja zadań dydaktycznych i badawczych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia, w tym wdrażaniem nowych technologii medycznych oraz metod leczenia. Forma prawna, w ramach której działa "Wojewódzkie Centrum Szpitalne K." w J., to samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, co także wynika z danych zamieszczonych w Krajowym Rejestrze Sądowym.
Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że osoba prawna tego rodzaju co "Wojewódzkie Centrum Szpitalne K." w J. to zakład wykonujący publiczne zadania z zakresu ochrony zdrowia. Jest to bowiem podmiot leczniczy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, pozostający pod nadzorem samorządu. Dodatkowo należy wskazać, że dostępny na stronie internetowej organu statut tej jednostki (nadany uchwałą Sejmiku Województwa D. nr XXXVII/1086/13 z 23 maja 2013 r.) przewiduje, że do zadań Centrum należy m. in. udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie epidemiologii (§ 4.1. pkt 4 lit. g Statutu), co w kontekście pytań postawionych przez stronę skarżącą i wobec stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na wniosek z 31 marca 2020 r. nie pozostaje bez znaczenia.
Orzecznictwo sądów administracyjnych w zasadzie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że skoro samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej realizuje działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia i są to zadania publiczne, finansowane ze środków państwowych lub komunalnych, to jednostka tego rodzaju mieści się w zakresie podmiotowym art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (tak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z 22 maja 2018 r., IV SAB/Wr 63/18, podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 15 marca 2018 r., II SAB/Wa 469/17).
W rozpoznawanej sprawie z pewnością mamy do czynienia z jednostką utworzoną ze środków publicznych, realizującą cele publiczne i pozostającą pod nadzorem struktur samorządowych. Zważywszy więc, że zagadnienia zawarte w pytaniach skierowanych przez skarżące Stowarzyszenie obejmowały kwestie ściśle związane z leczeniem szpitalnym osób dotkniętych wirusem SARS-CoV-2, z następstwami tego schorzenia, sposobem przygotowania placówki do walki z epidemią oraz procedurą wykonywania testów identyfikujących zakażenie wirusem, dane tego rodzaju muszą być uznane za informację publiczną w rozumieniu ustawy. Strona skarżąca wnioskowała bowiem o dane w sposób oczywisty dotyczące aktualnej sytuacji epidemiologicznej w kraju, w tym o informacje świadczące o sposobie przygotowania publicznych palcówek opieki zdrowotnej do zwalczania choroby i dotyczące przedsięwzięć mających na celu ograniczenie liczby zakażeń.
Jak już natomiast wskazano, organ jest zakładem realizującym publiczne zadania z zakresu szpitalnej i ambulatoryjnej opieki zdrowotnej (w tym w zakresie epidemiologii), co pozwala zaliczyć tę placówkę do podmiotów opisanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wobec tego żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Wniosek strony skarżącej w części dotyczącej punktów od 1 do 9 wiadomości elektronicznej z 31 marca 2020 r. organ winien był zatem rozpoznać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oceniając możliwość udostępnienia wnioskowanych danych na podstawie przepisów tego aktu. Oznacza to, że pisemna odpowiedź na wniosek 31 marca 2020 r. w analizowanej części, z powołaniem się przez organ na brak podstaw do uznania żądanych informacji za informację publiczną, doprowadziła do bezczynności organu przy rozpoznaniu tego wniosku, w części dotyczącej informacji objętych punktami od 1 do 9 wniosku z 31 marca 2020 r., o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – orzeczono w punkcie drugim wyroku.
Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że organ nie tylko bezpodstawnie uchylił się od udzielenia informacji w opisanej części przyjmując, iż nie ma ona charakteru informacji publicznej, ale również wadliwie przyjął, iż strona skarżąca stosowne dane powinna uzyskać od Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Ministerstwa Zdrowia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej uzależnia możliwość udzielenia takiej informacji od jej charakteru (ocenianego wedle omówionych już przesłanek z art. 1 ust.
1) oraz od tego, czy zapytanie skierowano do podmiotu zobowiązanego w myśl art. 4 u.d.i.p. Nawet zatem jeżeli okazałoby się, że dane objęte wnioskiem to informacje pozostające w dyspozycji dwóch lub więcej podmiotów, fakt ten nie zwalnia któregokolwiek z nich z obowiązku udzielenia informacji. Również więc wówczas, gdyby Państwowa Inspekcja Sanitarna czy też Ministerstwo Zdrowia dysponowały odpowiednimi wiadomościami, fakt ten nie zwalniałby organu z powinności zadośćuczynienia wymogom ustawy szczególnie, że wnioskowane informacje są ściśle związane z funkcjonowaniem tej konkretnej placówki.
Stanowisko organu przedstawione w piśmie z 7 kwietnia 2020 r. nie znajduje zatem uzasadnienia.
W ocenie Sądu, bezczynność organu nie doprowadziła jednakże do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowaną obrazą przepisów wskutek bezczynności jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie rażące musi być zatem identyfikowane przez pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12 i postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13).
W rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny, zważywszy w szczególności na stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii, ogłoszony w Polsce począwszy od 14 marca 2020 r. i w sposób oczywisty rzutujący na zdecydowanie ponadprzeciętne obciążenie pracą placówek opieki zdrowotnej. Organ tymczasem szybko zareagował na wniosek strony skarżącej, odpowiadając pismem z 7 kwietnia 2020 r. Nie sposób przyjąć zatem, by doszło w tym wypadku do kwalifikowanego przekroczenia przepisów. W punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził więc, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Konsekwencją stwierdzenia bezczynności organu było zobowiązanie Dyrektora "Wojewódzkiego Centrum Szpitalnego K." w J. do rozpoznania wniosku strony z 31 marca 2020 r. w zakresie punktów od 1 do 9, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Brak było natomiast podstaw do przyjęcia, że do bezczynności doszło także wskutek uchylenia się przez organ od odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 10 emaila z 31 marca 2020. Strona skarżąca wystąpiła bowiem o informację dotyczącą rzekomo wprowadzonego w zakładzie zakazu wypowiadania się przez personel placówki o sytuacji w szpitalu oraz o udostępnienie treści komunikatu w tej sprawie. Omawiane zagadnienie nie dotyczy natomiast realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, nie wiąże się też szeroko pojętym gospodarowaniem mieniem państwowym czy samorządowym. Tego rodzaju zakaz – o ile zostałby wydany - zakwalifikować należy natomiast jako akt prawa wewnętrznie obowiązującego. Co przy tym oczywiste, omawiana kwestia ta nie dotyczy zresztą leczenia, zwalczania i zapobiegania epidemii. Nie ma zatem dostatecznych podstaw by przyjąć, że ewentualne zarządzenie władz szpitala tej treści, co opisana w punkcie 10 wiadomości z 31 marca 2020 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy.
Wspomnieć również w tym miejscu należy, że jak wynika z akt sprawy (k. 15 akt sądowych), odpowiedzi na wniosek strony z dnia 31 marca 2020 r., udzielono, oprócz w tradycyjnej formie pisemnej (pismo z dnia 7 kwietnia 2020 r.), także w formie elektronicznej (w dniu 8 kwietnia 2020 r.), a zatem udzielając odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 10 wniosku organ dochował zastrzeżonej przez wnioskodawcę formy udzielenia odpowiedzi na wniosek.
Z tych też względów Sąd uznał, że skarga w części dotyczącej punktu 10 wniosku z 31 marca 2020 r. podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt czwarty wyroku).
O kosztach postępowania, w punkcie piątym wyroku, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują równowartość wpisu od skargi w kwocie 100 zł. Z uwagi na wysokość kosztów postępowania na który składał się tylko wpis od skargi w kwocie 100 zł Sąd nie przychylił się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o nieobciążenia go kosztami postępowania w sprawie.