Uzasadnienie
Skarżący T. S. dnia 11 czerwca 2014 r. za pośrednictwem portalu ePUAP wysłał na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Miejskiego w Ś. podanie zawierające wniosek o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej.
Pismo miało następującą treść.
"Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 4 kwietnia 2014 r. Rep. A nr [...] Gmina W. sprzedała mi w udziale wynoszącym 1/15 nieruchomości składającą się z działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,1671 ha, położoną w Ś. przy ul. [...]. Z dołączonego do protokołu uzgodnień wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] wynika, że działka ta posiada również bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. A. [...]. Jednak w obecnym stanie faktycznym korzystanie z tej części drogi jest niemożliwe, gdyż została ona ogrodzona przez właściciela nieruchomości przy ul. [...] i jest przez niego użytkowana. Na wysokości granicy pomiędzy działkami [...] w poprzek tej drogi posadowiona została również brama wjazdowa. Bezspornym pozostaje fakt, że ul. A. [...]jest drogą gminną (na stronie internetowej http://www.zgk.swiebodzice.pl/strony/wykaz_drog.htm jest wyszczególniona jako droga gminna zarządzana przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Ś.).
Zatem jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260) i podlega przepisom tejże ustawy, a w szczególności regulacjom dotyczącym pasa drogowego.
Wobec powyższego, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 2 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji w następującym zakresie: - czy na zajęcie opisanej wyżej części pasa drogowego Zarządca drogi wydał wymagane przepisami prawa zezwolenie, które zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wydaje się w drodze decyzji administracyjnej, - czy, za zajęcie pasa drogowego pobrana jest opłata, o której mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych."
Burmistrz Miasta Ś. pismem z dnia 7 lipca 2014 r. udzielił następującej odpowiedzi: "W odpowiedzi na Pana pismo z 11 czerwca 2014 r. (...) w sprawie wydania na rzecz Pana części nieruchomości Nr[...] (podwórka) przy ul. [...] w Ś. uprzejmie informuję:
Gmina Ś. sprzedała właścicielom lokali mieszkalnych w budynku Nr [...] przy ul. [...] w Ś. w dniu 4 kwietnia 2014 r. udział w nieruchomości przyległej Nr [...] wynoszący 1/15 dla każdego, w tym również dla Pana. Na dzień sprzedaży nieruchomość ta była wolna od wszelkich długów i obciążeń bowiem nie była związana jakimikolwiek umowami najmu lub dzierżawy na rzecz osób trzecich, a dział II i IV Księgi Wieczystej KW Nr [...] nie zawierał żadnych wpisów obciążających tą nieruchomość. Wydanie kupującym udziału w nieruchomości nastąpiło w dniu podpisania umowy.
Dopiero w dniu okazania kupującym granic nieruchomości, co nastąpiło w dniu 19 maja 2014 r. ujawniło, że niewielki fragment przedmiotowej nieruchomości jest zagrodzony przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, niezgodnie z jej granicami ewidencyjnymi.
Stąd też Gmina nie będąc już samoistnym właścicielem tej nieruchomości – działki nr [...], wystąpiła do zarządcy tejże nieruchomości – [...]Sp. z o.o. w Ś., pismem zn. [...] z dnia 4 czerwca 2014 r. o podjęcie czynności zmierzających do przesunięcia ogrodzenia do jej granic ewidencyjnych przez właściciela nieruchomości sąsiedniej przy ul. A. [...] w Ś. Pana L.K. na jego koszt, i wydania spornego terenu jej prawnym właścicielom.
Kopią tego pisma wraz z mapą poglądową Gmina powiadomiła przedstawiciela Waszej Wspólnoty Mieszkaniowej Panią (...).
Nie ukrywam, że Gmina Ś. wraz z Panem oraz z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości nr [...] oczekuje na sprawne usunięcie nielegalnego użytkownika jej części, i przywrócenie rzeczywistego stanu prawnego tej nieruchomości przez Spółkę [...] Sp. z o.o. w Ś.."
Skarżący w dniu 11 czerwca 2014 r. przesłał do Burmistrza Miasta Ś. drugie pismo nazwane: Inne pismo, wydanie nieruchomości.
Pismo to zawierało informację o nabyciu przez skarżącego udziału w działce Nr [...] i dalszą następującą treść:
"Stawająca do w/w umowy sprzedaży Pani J. K., działająca w imieniu Gminy Ś. oświadczyła, że przedmiotowa nieruchomość wolna jest od wszelkich obciążeń i roszczeń osób trzecich.
W dniu 19 maja 2014 r. miało miejsce okazanie granic działki Nr [...], które przeprowadził uprawniony geodeta na zlecenie Gminy W., na podstawie okazanych punktów granicznych bezspornym jest, że część działki Nr [...] jest oddzielona od jej pozostałej części ogrodzeniem budowanym przez właściciela nieruchomości położonej przy ul. A. [...] i pozostaje w jego władaniu.
Wobec powyższego żądam jak najszybszego wydania tej części nieruchomości.
Jednocześnie informuję, że w przypadku zwlekania z jej wydaniem zamierzam skorzystać z faktu, iż co do obowiązku wydania przedmiotu sprzedaży, pełnomocnik poddał reprezentowaną przez siebie Gminę Ś. egzekucji wprost z aktu notarialnego (...) i wystąpić o nadanie temu tytułowi klauzuli wykonalności w celu wszczęciu postępowania egzekucyjnego i tym samym egzekucji zobowiązania.
Proszę zatem o informację kiedy reprezentowana przez Pana Gmina Ś. zamierza dokonać wydania opisanej wyżej części działki Nr [...]."
W dniu 6 sierpnia 2014 r. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Ś. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 czerwca 2014 r. złożył wnioskodawca.
Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – w związku z powyższym wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta Ś. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 czerwca 2014 r., zobowiązanie Burmistrza Miasta Ś. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi po przedstawieniu treści wniosku z dnia 11 czerwca 2014 r. oraz wskazując na art. 1 ust. 1 i art. 6 w/w ustawy, art. 61 Konstytucji RP – stwierdził, że do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej z art. 16 ustawy czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawo złożenia tej skargi nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia i może być wniesione do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nietrafny jest zarzut naruszenia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej albowiem strona przeciwna przekazała skarżącemu drogą elektroniczną pismo udzielając informacji w zakresie żądanej przez skarżącego.
Jako dowód na swoje twierdzenia wskazał pismo z dnia 7 lipca 2014 r.
Skarżący w odpowiedzi na odpowiedź na skargę podał, że dnia 11 czerwca 2014 r. wysłał na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Miejskiego w Ś. dwa pisma: 1) wniosek o udzielenie informacji publicznej, 2) o wydanie części działki Nr [...]. Pismo z dnia 7 lipca 2014 r. na które powołuje się skarżący jest tylko i wyłącznie odpowiedzią na pismo skarżącego dotyczące terminu wydania części działki Nr [...].
Stwierdził też, że podanie zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy części nieruchomości będącej drogą gminną – ul. A. [...] w Ś. a nie sprzedanej przez Gminę Ś. działki Nr [...].
Tym samym twierdzenie organu, że skarżącemu udzielono żądanej informacji publicznej pozbawione jest jakichkolwiek podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – obejmuje również bezczynność organów.
Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, a podstawą do jej rozpoznania stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.).
Mając na uwadze rozważania skarżącego w przedmiocie złożenia środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność należy zaznaczyć co następuje.
Obecne orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie wnoszenia środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność jest jednolite. Wskazuje się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, w związku z tym należy wyłączyć stosowanie przepisów tej ustawy do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie ma zastosowania w sprawach dotyczących bezczynności, opartych na omawianej ustawie, przepis art. 37 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył też, że gdyby wnioskodawca w szerszym zakresie dopuszczał możliwość stosowania k.p.a. uczyniłby to w sposób wyraźny. Wskazuje się również, że taką interpretację potwierdza wykładnia językowa art. 52 p.p.s.a. Przepis ten uzależnia uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to miejsce wówczas, gdy środki takie przysługują na podstawie k.p.a. lub przepisów szczególnych.
Do postępowania o udzielenie informacji publicznej przed wydaniem decyzji, co wskazano wyżej, nie stosuje się przepisów k.p.a., które przewidują możliwość złożenia zażalenia na bezczynność organu. Środków zaskarżenia bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3, § 4 p.p.s.a. – co wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, dotyczy aktów i czynności a nie bezczynności organu.
Przedstawione stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi z dnia 14 marca 2006 r. I OSK 243/06, z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r.,
II SAB/Wa 40/06.
Podstawową kwestią do rozpoznania w sprawie jest, czy organ pozostaje bezczynny w udzieleniu wnioskowanej informacji – wyartykułowanej we wniosku z dnia 11 czerwca 2014 r.
Bezczynność ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej i jest skierowany do adresata zobowiązanego do jej udzielenia. Nieudzielenie informacji publicznej i niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach opóźnień i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r. OSK 1209/04 wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005 r. IV SAB/Wr 57/05). Z bezczynnością będziemy zatem mieć do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany nie udzieli informacji lub nie podejmie przewidzianych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. decyzji o odmowie udzielenia żądanych informacji publicznych (I. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa.).
Z powyższego zatem wynika, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany milczy, jak również wtedy gdy odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności podstawie prawnej.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej skargi należy przede wszystkim ocenić – czy skarżącemu została udzielona informacja zgodnie z jego wnioskiem z dnia 11 czerwca 2014 r. Jak przedstawiono wyżej twierdzenia stron są w tym zakresie odmienne. Organ twierdzi, że nastąpiło to w piśmie z dnia 7 lipca 2014 r.
Przypomnieć należy, że przedmiotem wniosku była informacja: czy na zajęcie opisanej wyżej części pasa drogowego zarządca drogi wydał wymagane przepisami prawa zezwolenie, które zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wydaje się w drodze decyzji administracyjnej – czy za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata, o której mowa, w art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Analizując treść pisma organu z dnia 7 lipca 2014 r. należy zauważyć, że w pierwszym zdaniu powyższego pisma organ zaznacza, że odpowiedź dotyczy pism z dnia 11 czerwca, ale w dalszej części mówi, iż odpowiada w sprawie wydania części nieruchomości – czyli drugiego pisma z dnia 11 lipca 2014 r.
W piśmie tym nie ma bezpośredniej odpowiedzi na wymienione wyżej pytania.
Organ opisuje stan prawny spornej nieruchomości i stwierdza, że dopiero w dniu jej okazania ujawniono, że niewielki jej fragment jest zagrodzony przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Dalej stwierdza, że zwróci się do zarządcy tejże nieruchomości o podjęcie czynności zmierzających do przesunięcia ogrodzenia do jej granic ewidencyjnych przez właściciela nieruchomości, na jego koszt i wydania spornego terenu jej prawnym właścicielom.
Dalej następuje stwierdzenie, że o podanych czynnościach wykonanych przez Gminę została powiadomiona przedstawiciel Wspólnoty Mieszkaniowej, do której należy skarżący. Dalej stwierdzono, że Gmina oczekuje na sprawne usunięcie nielegalnego użytkownika jej części i przywrócenie rzeczywistego stanu prawnego tej nieruchomości przez Spółkę [...] Sp. z o.o. w Ś..
Z przedstawionego fragmentu pisma organu z dnia 7 lipca 2014 r. należy wywnioskować, po stwierdzeniu, że zajęto pas drogi nielegalnie, że nie została wydana decyzja w tej sprawie i konsekwentnie, że w związku z powyższym nie obciążono zajmującego pas opłatami.
Jednakże w ocenie Sądu pismo odpowiadające na wniosek powinno być sformułowane jasno i jednoznacznie odpowiadać na pytania. Nie może być skonstruowane tak aby wyprowadzać z niego wnioski, które w rzeczywistości mogą nie znajdować potwierdzenia w rzeczywistości lub mieć charakter wieloznaczny, zwłaszcza, że w odpowiedzi na skargę – w piśmie z dnia 2 września 2014 r. skarżący stwierdził, że nie chodzi o sporną działkę ale o drogę gminną – czyli inną część nieruchomości.
Sąd nie ma możliwości weryfikacji tego stanowiska.
Na powyższy zarzut organ nie odpowiedział.
W powyższych okolicznościach uznać należy, że organ nie wywiązał się należycie ze swoich obowiązków udzielenia informacji i nastąpiła bezczynność, która ma podstawę w art. 13 u.d.i.p.
W związku z powyższym Sąd w pkt I wyroku zobowiązał organ do rozpoznania powyższego wniosku w terminie 14 dni.
Natomiast nie mógł być przedmiotem rozpoznania Sądu wniosek skarżącego o zobowiązanie Burmistrza Miasta Ś. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Sąd administracyjny nie posiada upoważnienia prawnego do wydawania takiego orzeczenia. Jak wskazano na wstępie rozważań zgodnie z art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę zgodności z prawem aktów administracyjnych, rozpoznaje także skargi na bezczynność.
Mając na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niesporne bowiem w sprawie jest, że organ odpowiedział na powyższy wniosek (o czym świadczy stwierdzenie zawarte w pierwszym zdaniu tegoż pisma) – jednak uczynił powyższe w sposób niewłaściwy, o czym mowa wyżej.
W związku z powyższym orzeczono jak wyżej.
H.B.24.11.2014 r.