Uzasadnienie
M. B. (dalej jako skarżący, strona, wnioskodawca) pismem z dnia 7 lipca 2020 r. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Ś. (dalej jako Burmistrz lub organ) w przedmiocie załatwienia pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 lutego 2020 r.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako ustawa dostępowa lub w skrócie u.d.i.p.) poprzez niezrealizowanie obowiązku udostępnienia informacji publicznej bezzwłocznie, najpóźniej w terminie do 14 dni od dnia złożenia wniosku.
W związku z powyższym zarzutem skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 7 lutego 2020 r. zwrócił się do Burmistrza z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci pisma (wezwania do zapłaty) z dnia 11 lipca 2019 r. sporządzonego przez adwokata Z. B. reprezentującego A S.A. (dalej jako spółka), jakie wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy Ś. w dniu 15 lipca 2019 r., wzywającego Gminę Ś. do zapłaty kwoty 481.218,62 zł. w związku z realizacją projektu "[...]", odpowiedzi na powyższe pismo oraz całości korespondencji prowadzonej w tej sprawie po dniu 15 lipca 2019 r. pomiędzy Burmistrzem a spółką oraz rejestru wszystkich umów zawartych przez Gminę Ś. w okresie wrzesień 2019 r. - luty 2020 r. ze wskazaniem kontrahenta, numeru umowy, daty zawarcia umowy, przedmiotu umowy, wartości przedmiotu umowy oraz jakiego okresu rozliczeniowego umowy te dotyczyły. Zgodnie z wnioskiem skarżącego, żądane informacje miały zostać przesłane na wskazany adres poczty elektronicznej, w formie skanów właściwych dokumentów.
Skarżący podniósł, że po przedłużeniu pismem z dnia 21 lutego 2020 r. terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pismem z dnia 3 kwietnia 2020 r. organ zawiadomił skarżącego, iż informacja w zakresie wezwania do zapłaty z dnia 11 lipca 2019 r. nie podlega udostępnieniu jako niestanowiąca informacji publicznej, wskazując, że nie została ona wytworzona przez organ administracji publicznej, lecz jest prywatnym pismem podmiotu zewnętrznego.
Skarżący wskazał w dalszej części uzasadnienia, że argumentacja organu jest błędna. W ocenie skarżącego sam fakt, iż dana informacja nie została wytworzona przez organ nie przesądza o braku przymiotu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, że informacja publiczna jest zdefiniowana w art. 1 cytowanej ustawy jako każda informacja o sprawach publicznych, a tym samym podstawowe kryterium zakwalifikowania do tej kategorii informacji ma charakter przedmiotowy, istotne jest to czy informacja ma związek z wykonywaniem zadań publicznych bądź wydatkowaniem środków publicznych. Powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 107/19, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 127/19, skarżący wskazał, że w przypadku kiedy wnioskodawca nie domaga się informacji wytworzonych przez organ, ale odnoszących się do organu dotyczących spraw z zakresu jego działalności, nie jest istotne kto jest autorem wniosków, ale jakiej treści one dotyczą.
Ponadto podniósł, że zgodnie z przytoczonym orzecznictwem pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym.
Skarżący nadto wskazał, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył wezwania do zapłaty, jakie wpłynęło do organu, a związanego z projektem "[...]", tym samym wprost odnosił się nie tylko do projektów realizowanych w gminie, lecz także do wydatkowania środków publicznych. Sam fakt, że wezwanie nie zostało wytworzone przez organ nie świadczy o tym, iż nie stanowi informacji publicznej, szczególnie że powstało ono w wyniku wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym. Tym samym wnioskowana informacja podlega udostępnieniu. Powyższe, w ocenie skarżącego, prowadzi do wniosku, że organ pozostaje w bezczynności.
Burmistrz w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podając, iż wobec uchylenia pierwotnej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji przez SKO w L. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. organ dokonuje ponownego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ podał ponadto, że poinformował wnioskodawcę o konieczności wydłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi ze względu na obłożenie pracą w związku z organizacją wyborów oraz okres urlopowy, powodujący nieobecność pracowników merytorycznie rozpoznających sprawę będącą przedmiotem wniosku. Organ wskazał także, iż wniosek strony zostanie rozpoznany, odpowiedź udzielona po ustaniu wskazanych przeszkód, a w konsekwencji nie można mówić o bezczynności organu.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2020 r. (duplika) podniósł, że organ w przedstawionym stanowisku nie odniósł się do argumentacji, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, mimo tego że nie została wytworzona przez organ. Skarżący podkreślił ponadto, iż organ podaje sprzeczne dane w zakresie znajdujących się w jego dyspozycji informacji.
W piśmie procesowym z dnia 9 września 2020 r. skarżący wskazał natomiast, że nowy termin rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wyznaczony powiadomieniem z dnia 30 czerwca 2020 r., upłynął w dniu 28 sierpnia 2020 r. i do tego czasu organ nie udostępnił informacji publicznej w zakresie pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 lutego 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola, o której mowa powyżej, obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Podkreślenia wymaga, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność Burmistrza związana z udostępnieniem informacji publicznej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 u.p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie wnoszenie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 oraz z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 646/10, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Kolejno wyjaśnić należy, że przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie przede wszystkim, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, przysługuje każdemu, a w konsekwencji nie wymaga się od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego z zastrzeżeniem normy wynikającej z art. 5 u.d.i.p., która wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Stosowanie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Konstruując definicję pojęcia "informacja publiczna" trzeba posłużyć się łącznie kryteriami określanymi w literaturze jako kryterium podmiotowe i przedmiotowe.
Kryterium podmiotowe wskazuje podmioty, o których informacja może być uznana za informację publiczną. Krąg tych podmiotów określony został w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Należą do nich organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Dotyczy to również organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Definicja przedmiotowa związana jest z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zawartym w nim pojęciu sprawy publicznej. W świetle powyższego, nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej".
Informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Dokumenty te muszą jednak dotyczyć "sprawy publicznej". Charakter informacji publicznej mają więc również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich bezpośrednio się odnoszące, jeżeli służą realizowaniu zadań publicznych, a więc mające na celu zaspokajanie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa.
Mając na uwadze powyżej przytoczone okoliczności stwierdzić należało, że żądany przez skarżącego dokument w postaci pisma (wezwania do zapłaty) z dnia 11 lipca 2019 r. jest informacją w rozumieniu ustawy dostępowej. Treść wniosku wskazuje, że wnioskowana informacja, choć niewytworzona przez wskazane w ustawie podmioty, odnosi się do funkcjonowania organu gminy, powstała i znalazła się w dyspozycji organu w związku z realizacją zadania z zakresu władzy publicznej w postaci projektu "[...]" oraz jest związana z gospodarowaniem mieniem publicznym.
W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim był on dysponentem żądanej informacji publicznej.
Zgodnie z art. 149 § 1 u.p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Na podstawie zaś art. 149 § 1a u.p.p.s.a. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1b u.p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje dalszy § 2 tej jednostki redakcyjnej, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a.
Zaznaczenia wymaga, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Udzielenie informacji publicznej w sprawie indywidualnej następuje poprzez podjęcie przez podmiot zobowiązany czynności materialno-technicznej, której treścią jest właśnie żądana informacja. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 14 ustawy dostępowej, według której udostępnienie informacji powinno nastąpić zgodnie z wnioskiem.
Pojęcie bezczynności organu zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art.
36. Szczególnym przepisem, o którym mowa art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jest przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Przepisy ustawy dostępowej precyzują, że podmiot zobowiązany, rozpatrując wniesione do niego żądanie winien zachować się w jeden z następujących sposobów:
- - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub
- - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub
- - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W niniejszej sprawie, pismem z dnia 21 lutego 2020 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., powiadomił wnioskodawcę o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej na dzień 7 kwietnia 2020 r., jako powód opóźnienia wskazując nadmiar pracy urzędu oraz wynikający z realizacji wniosku wymagany dodatkowy nakład pracy urzędników. Następnie pismem z dnia 10 marca 2020 r. organ udzielił informacji, że do Urzędu Gminy w dniu 15 lipca 2019 r. nie wpłynęło od spółki ani jej pełnomocnika pismo – wezwanie do zapłaty, po czym kolejnym pismem z dnia 3 kwietnia 2020 r. zawiadomił skarżącego, iż informacja w zakresie udostępnienia wezwania do zapłaty z dnia 11 lipca 2019 r. nie podlega udostępnieniu jako niestanowiąca informacji publicznej, argumentując powyższe okolicznością, że nie została ona wytworzona przez organ administracji publicznej, lecz jest prywatnym pismem podmiotu zewnętrznego.
W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, Burmistrz nie podjął w sposób prawidłowy wymaganych prawem czynności w celu realizacji ciążącego na nim jako podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji obowiązku wynikającego z przepisów ustawy dostępowej. Po przedłużeniu terminu do udzielenia żądanej informacji wpierw zaprzeczył, jakoby był w jej posiadaniu, a następnie wskazał, że nie ma ona waloru informacji publicznej i tym samym brak jest podstaw do jej udzielenia. Tymczasem, jak wyżej była o tym mowa, nie ma wątpliwości, że żądane w pkt 1 wniosku z dnia 7 lutego 2020 r. dane są informacją publiczną prostą, podlegającą udostępnieniu w formie skanów dokumentu najpóźniej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku bądź też w tym samym terminie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzić należało, że organ zobowiązany nie uczynił zadość obowiązkom informacyjnym w zakresie udostępnienia informacji mającej walor publiczny aż do czasu rozstrzygnięcia Sądu, a tym samym pozostawał bezczynny.
Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa, jednakże nie w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.
Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosku skarżącego, lecz zawiadomił stronę o niemożliwości załatwienia wniosku w ustawowym terminie, wskazując przyczyny niezałatwienia sprawy oraz wyznaczył kolejny termin realizacji wniosku. Na dalszym etapie postępowania organ pozostawał w błędnym przekonaniu co do prawidłowości swojego działania, bazując na przyjętym ostatecznie, jak się okazało niewłaściwym, stanowisku co do niepublicznego charakteru zawnioskowanych informacji. Do zaniechania w działaniu organu przyczyniło się także sytuacja epidemiczna w kraju oraz okres urlopowy pracowników merytorycznie rozpoznających sprawę.
Nie można zatem było stwierdzić, że zwłoka organu nosiła znamiona świadomego i celowego przekroczenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony. Stąd też należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 u.p.p.s.a. - orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi, orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.