Uzasadnienie
Skarżący P. G. w dniu [...] grudnia 2019 r. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] we W. w rozpoznaniu wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r., (wpływ [...] listopada 2019 r.) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
- 1) podania w liczbach jaka ilość osób skazanych z podgrupą R2 trafiła do Zakładu Karnego nr [...] we W. w latach 2016, 2017, 2018 i 2019;
- 2) ilu skazanych w latach 2016, 2017, 2018 i 2019 r. zdegradowano karnie do podgrupy R1 i wywieziono;
- 3) podania w liczbach skazanych, których w latach 2016, 2017, 2018 i 2019 w wyniku poddania testom na stwierdzenie zażycia substancji niedozwolonych degradowano i wywożono;
- 3) kosztów poniesionych w poszczególnych latach (jw.) na testy narkotykowe i alkoholowe wykorzystane do sprawdzenia stanu osób uwięzionych, jaką ilość testów każdego roku wykorzystano;
- 4) ile razy w latach 2016, 2017, 2018 i 2019 ukarano dyscyplinarnie funkcjonariuszy SW zatrudnionych w ZK nr [...] we W., ilu zwolniono oraz ilu funkcjonariuszy zwolniło się z pracy przed emeryturą oraz ilu przeniosło się do innej jednostki więziennej.
Jak wynika z lektury akt sprawy, odpowiadając na wniosek w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. organ poinformował skarżącego, że informacje wymienione w pkt. 1 i 3 są informacjami przetworzonymi oraz zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwał skarżącego do wykazania powodów, dla których żądana informacja będzie szczególnie istotna dla interesu publicznego w terminie 7 dni od dnia doręczenia tegoż pisma. W zakresie pkt. 2 wniosku organ poinformował, że udzielenie odpowiedzi na to pytanie nie jest możliwe albowiem na gruncie obowiązującego prawa karnego wykonawczego nie funkcjonuje "degradacja karna" oraz udzielił skarżącemu informacji w zakresie pkt. 4 i 5.
W skardze na bezczynność skarżący wyartykułował motywy żądania udostępnienia informacji, a mianowicie, że są konieczne w celach poglądowych do wykorzystania online oraz procesowo, w tym podał, że do istotnych powodów zaliczają się względy procesowe, m.in. "prywatny akt oskarżenia sygn. akt [...]". Skarżący między innymi zarzucił organowi uchylanie się od udzielenia odpowiedzi, która byłaby kompromitująca i wniósł o kategoryczne wyegzekwowanie dostępu do informacji publicznej, to znaczy do danych, które mają "skłaniać do wniosków i postulatów".
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi w całości argumentując, że zachodzi brak stanu bezczynności organu, albowiem organ reagował na pisma skarżącego, udzielając odpowiedzi. W wyniku analizy uzasadnienia podanego w piśmie skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz ponownej oceny wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r., organ doszedł do przekonania, że informacje, których domaga się skarżący nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności żądanie objęte pkt 1-3 wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r. nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Treść pkt 1-3 wniosku odnosi się bowiem do informacji dotyczących określonych przez skarżącego grup osób skazanych.
Skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilości osadzonych określonych poprzez wspólne cechy, takie jak: posiadanie konkretnej podgrupy klasyfikacyjnej, fakt pobytu w konkretnej jednostce penitencjarnej, poddanie testom na zawartość środków odurzających w organizmie i zmiana podgrupy klasyfikacyjnej. Tak więc informacje, których skarżący żąda dotyczą w istocie osób fizycznych, a nie spraw publicznych, o których mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Według organu, na co wskazuje agresywny ton wypowiedzi skarżącego, nie kieruje się on troską o dobro publiczne, a jedynie własnym interesem.
Skarżący sam przyznaje, że jego celem jest uzyskanie informacji w związku z postępowaniem sądowym wszczętym z oskarżenia prywatnego. Informacje te mają mu posłużyć do wykazania istnienia w Zakładzie Karnym Nr [...] we W. cyt.: "drastycznych patologii". Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Nie może ona być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2018 r., sygn. I OSK 1359/18).
Na poparcie takiej kwalifikacji żądania skarżącego organ zamieścił obszerny wywód, posiłkując się tezami z orzecznictwa sądowoadministracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga jest tylko częściowo zasadna.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej przywoływanej jako "u.d.i.p." lub "ustawa"), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Jak podkreśla się w doktrynie (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, opublikowano: WKP 2018, LEX) - z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości.
Pojęcie informacji publicznej zostało określone w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 4 ustawy tj. na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W kontekście unormowań prawnych u.d.i.p. należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest w szczególności do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej i czy ewentualnie była to informacja o przetworzonym charakterze a wnioskodawca wykazał ze swej strony istnienie przesłanki szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tzn. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.
Dalej zaznaczyć trzeba, że przepisy komentowanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Według art. 10 ust. 2 ustawy informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy).
Inaczej ujmując - ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje kilka sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 oraz art. 10 i art. 11 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności, ewentualnie gdy dana informacja publiczna ma charakter przetworzony, a wnioskodawca mimo wezwania organu nie wykazał szczególnej istotności żądanej przez siebie informacji dla interesu publicznego.
W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana – organ powinien powiadomić o tym zwykłym pismem wnioskodawcę. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (wyrok NSA w Warszawie w wyroku z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r. II SA/Wa 162/07).
Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi zatem wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej mimo takiego wymogu w świetle ustawy, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13).
Dyrektor zakładu karnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zakład karny jest podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 848), a zgodnie z art. 7 pkt 3 tej ustawy, dyrektor zakładu karnego jest organem Służby Więziennej. Przepis art. 6 tej ustawy stanowi, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa.
Dyrektor zakładu karnego jest zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (j. t. Dz. U. z 2020 r. poz. 523) - zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
W realiach rozpatrywanej sprawy, organ – jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, dochowując wymogi z art. 13 u.d.i.p. - w ustawowym terminie 14 dni pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. bezsprzecznie udzielił wyczerpującej odpowiedzi skarżącemu na pytania wyartykułowane w punktach 2, 4 i 5 wniosku. Potwierdza to lektura przedmiotowego pisma organu na stronach 2 i 3. Tym samym skarga w tej części podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku.
Jeśli zaś idzie o punkty 1 i 3 wniosku, to organ w wymienionym piśmie zasadnie zakwalifikował te żądania jako dotyczące uzyskania informacji publicznej przetworzonej wzywając zarazem skarżącego do wykazania w terminie 7 dni powodów, dla których żądane informacje będą szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wówczas uzasadnił, że (ad pkt 1 wniosku) nie posiada gotowej informacji w zakresie podania w liczbach jaka ilość osób skazanych z podgrupą R2 trafiła do Zakładu Karnego w latach 2016, 2017, 2018 i 2019. Uzyskanie takiej informacji wymaga bowiem przeanalizowania zapisów w księdze głównej o każdym skazanym, którego przyjęto do tutejszej jednostki, a następnie sprawdzenia i wyodrębnienia z systemu elektronicznego wszystkich decyzji komisji penitencjarnej w zakresie wszelkich zmian, w celu odnalezienia decyzji w przedmiocie zmiany podgrupy klasyfikacyjnej. Wiązałoby się to z koniecznością przeanalizowania ok. 900 osób w każdym roku, a tym samym zaangażowaniem personelu jednostki w wykonanie dodatkowych, czasochłonnych czynności.
Odnośnie do pkt 3 wniosku organ wyjaśnił, że nie posiada również gotowej informacji dotyczącej przyczyn zmiany podgrupy klasyfikacyjnej skazanych we wskazanych latach. Wyselekcjonowanie informacji ilu skazanym zmieniono podgrupę klasyfikacyjną w wyniku zażycia substancji niedozwolonych wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania ponad 700 projektów ocen okresowych pod kątem przyczyny propozycji negatywnej oceny postępów w resocjalizacji, a tym samym zaangażowanie personelu jednostki w wykonanie dodatkowych, czasochłonnych czynności.
W ocenie Sądu taka (pierwotna) kwalifikacja prawna dokonana przez organ była słuszna. Na tle wykładni pojęć informacji prostej i przetworzonej w judykaturze podkreśla się - różnicując oba pojęcia – że informację prostą znamionuje fakt, iż jej zasadnicza treść nie ulega zmianie przed udostępnieniem wnioskodawcy, czyli organ jest w istocie w posiadaniu w swych zasobach gotowej informacji odpowiadającej potrzebom wnioskodawcy. A contrario – informacja przetworzona to taka, którą w kształcie żądanym przez wnioskodawcę podmiot zobowiązany nie dysponuje i musiałby w celu jej uzyskania sporządzić jakościowo nową, tzn. taką, która jeszcze nie istnieje w żądanej treści i formie, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Nawet jeśli organ posiada fragmentaryczne informacje, ale w celu zaspokojenia żądania wniosku musi je opracować choćby poprzez ich łączne zebranie, ewentualną selekcję, weryfikację, analizę, poprzez wnikanie do źródłowych dokumentów (w wersji elektronicznej lub sporządzonych na piśmie), ustalanie czy i które z nich kwalifikują się według kryteriów przytoczonych przez wnioskodawcę – bez względu na to, czy tych czynności dokona organ przy wykorzystaniu technik komputerowych, czy też metodą tradycyjną, to wypadkową takich dodatkowych czynności jest już informacja przetworzona.
Na takie cechy przesądzające, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną zwraca uwagę orzecznictwo dokonując interpretacji komentowanego wyrażenia. (Przykładowo w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., o sygnaturze II SA/Ol 85/18, publ. LEX nr 2460905).
Ma rację organ utrzymując, że informacja publiczna, aby miała taki walor, nie może służyć prywatnym sprawom wnioskodawcy. Z tym, że w rozpatrywanej sprawie - wbrew twierdzeniom organu w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r., w którym organ wycofał się z kwalifikacji pytań 1 i 3 wniosku skarżącego jako mających walor informacji publicznej - skarżący nie pytał o dane dotyczące jego własnej osoby, ani o ujawnienie indywidualnych danych co do konkretnych skazanych osób fizycznych, lecz o dane statystyczne, ogólne. Statystyczne dane, przykładowo o ilości osób z określonej według pewnych kryteriów grupy, co do zasady stanowią informację publiczną, jeśli wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych przez organ władzy publicznej. W takiej jednak sytuacji, prawo do jej udostępnienia podlega ograniczeniu do zakresu, w jakim uzyskanie informacji publicznej o przetworzonym charakterze jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym, ale winien to uczynić we właściwej formie przewidzianej ustawą – czyli w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust.1 ustawy), a nie poprzez czynność materialno-techniczną jaką jest wystosowanie pisma do wnioskodawcy.
W rozpatrywanej sprawie rzeczą organu było więc dokonanie oceny, czy skarżący wykazał (po doręczeniu mu wezwania organu z dnia [...] grudnia 2019 r.), w zakreślonym przez organ terminie 7 dni, istnienie w swych żądaniach przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W razie negatywnego stwierdzenia, jak zresztą organ słusznie utrzymuje w odpowiedzi na skargę i w ostatnim akapicie swego pisma z [...] stycznia 2020 r. – należało w zakresie pkt 1 i 3 wniosku wydać decyzję odmowną, czego organ poniechał.
W konsekwencji należało stwierdzić, że w tej materii organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie podjął działania we właściwej formie. Z tego względu orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku, zobowiązując jednocześnie organ do rozpoznania w tej części wniosku skarżącego, według powyższych reguł. Stwierdzona bezczynność nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji), jest bowiem tylko konsekwencją odmiennej wykładni norm prawa na tle zaistniałych okoliczności faktycznych.
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.