Uzasadnienie
W. K. (dalej jako skarżąca, strona lub wnioskodawczyni) pismem z dnia 16 lipca 2020 r. wniosła skargę do tut. Sądu na bezczynność Starosty Powiatu T. (dalej jako organ lub Starosta) w przedmiocie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 maja 2020 r., doręczonego organowi w dniu 13 maja 2020 r.
Skarżąca zarzuciła organowi niezrealizowanie obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy poprzez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 6 maja 2020 r. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnioskami z dnia 6 maja 2020 r. i z dnia 16 czerwca 2020 r., doręczonym organowi odpowiednio w dniu 13 maja 2020 r. i w dniu 18 czerwca 2020 r., zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej i jakkolwiek Starosta udzielił formalnej odpowiedzi to jednakowoż nie ustosunkował się merytorycznie do treści żadnego z pism, co w ocenie strony implikowało uznanie, że organ pozostaje bezczynny w przedmiocie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżąca wskazała w dalszej części uzasadnienia, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako ustawa dostępowa lub w skrócie u.d.i.p.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy dostępowej i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jednocześnie podniosła, że uszczegółowienie pojęcia informacji publicznej znajduje się w katalogu przykładowo określonych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacji. Strona wywiodła, iż niezamknięty, obszerny zakres informacji wymienionych w cytowanym przepisie świadczy, że wolą ustawodawcy było szerokie ujęcie zakresu desygnatów pojęcia informacji publicznej związanych z działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca przytoczyła, wynikający z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zakres przedmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej o majątku publicznym, konstatując, że sprawą publiczną jest sposób gospodarowania majątkiem publicznym, czyli majątkiem organów samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca podkreśliła, że gospodarowanie tymi zasobami powinno być poddane społecznej kontroli, czemu służy prawo do uzyskania informacji o sposobie ich wydatkowania. Ponadto podniosła, iż informacją publiczną w rozumieniu ustawy dostępowej jest informacja nie tylko wytworzona przez podmioty zobowiązane, ale także odnoszona do władz publicznych w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Skarżąca skonstatowała, że walor informacji publicznej posiada także treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego czy też zasad przeprowadzania przetargu na "pozbycie się nieruchomości" stanowiących własność gminy.
W ocenie skarżącej, podane okoliczności, iż wnioskowane informacje dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym, a tym samym należą do katalogu informacji publicznych oraz fakt posiadania tych informacji przez Starostę i brak udzielenia informacji w trybie ustawy dostępowej, pozwalają przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności.
Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że z uwagi na zakres żądanych we wniosku z dnia 6 maja 2020 r. informacji nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych danych jako informacji publicznej, a tym samym nie pozostaje w bezczynności.
W merytorycznej części uzasadnienia swojego stanowiska organ wskazał, że pismem z dnia 25 maja 2020 r. poinformował wnioskodawczynię, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy dostępowej, wyjaśniając przy tym, że udostępnienie danych objętych wnioskiem jest możliwe w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm., dalej jako Prawo geodezyjne i kartograficzne lub w skrócie u.P.g.k.), jednocześnie wskazując warunki i sposób uzyskania tych informacji we właściwym trybie. Organ podkreślił, iż w związku z ponowieniem wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej datowanym na dzień 16 czerwca 2020 r., który wpłynął do Starosty w dniu 18 czerwca 2020 r., organ pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. (omyłkowo datowanym na dzień 25 maja 2020 r.) ponownie udzielił informacji odnośnie dostępu do informacji publicznej, jak i danych znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wskazując w szczególności, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Organ dodatkowo wyjaśnił, iż w piśmie skierowanym do skarżącej wskazał, że w przypadku wnioskowania informacji dotyczących danych będących w zasobie geodezyjno-kartograficznym, ich udostępnienie uregulowane jest w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz jej aktach wykonawczych, m.in. rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013r., poz. 1183, dalej jako rozporządzenie MAiC), podkreślając, że żądane przez stronę informacje podlegają udostępnieniu w powyższym trybie.
Jednocześnie, odnosząc się do twierdzeń skarżącej o braku merytorycznego rozpoznania wniosku, organ, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniósł, że jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia, bowiem decyzja wydawana jest, gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy dostępowej. Starosta powtórzył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w przypadku skierowania takiego wniosku należy wnioskodawcę poinformować pismem, iż sprawa nie dotyczy informacji publicznej.
W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę Starosta ponownie wyraził zapatrywanie prawne, iż wnioskowane przez skarżącą informacje stanowią informacje gromadzone w operatach ewidencyjnych sporządzonych i złożonych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, a w konsekwencji dostęp do tych danych możliwy jest do uzyskania w trybie Prawa geodezyjnego i kartograficznego, o czym skarżąca została poinformowana pismami z dnia 25 maja 2020 r. oraz z dnia 29 czerwca 2020 r. Jednocześnie organ zaakcentował, że stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., skoro Prawo geodezyjne i kartograficzne odmiennie i kompleksowo reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji znajdujących się w zasobach geodezyjno-kartograficznych, to zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali nie ma podstaw do zastosowania w celu udostępnienia żądanych informacji ustawy dostępowej i to bez względu czy dane te są wprost wymienione w ustawie szczególnej jako podlegające udostępnianiu.
Końcowo organ podkreślił, że w pismach z dnia 25 maja 2020 r. oraz z dnia 29 czerwca 2020 r. skierowanych do strony wyjaśnił przyczyny nieudzielenia żądanych informacji, formę zwykłego pisma, w jakiej została udzielona odpowiedź oraz wskazał warunki i tryb właściwy dla uzyskania informacji objętych wnioskiem z dnia 6 maja 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl z kolei art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola, o której mowa powyżej, obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Podkreślenia wymaga, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a.
W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność Starosty związana z udostępnieniem informacji publicznej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 u.p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie wnoszenie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 oraz z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 646/10). Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Kolejno wyjaśnić należy, że przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie przede wszystkim, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy dostępowej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma jednak ust. 2 tej normy, zgodnie z którym przepisy ustawy informacyjnej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1.
Ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazał na możliwość dostępu do informacji publicznej również na podstawie innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, jednocześnie w przepisie tym ustanawiając normę kolizyjną, w myśl której wszędzie tam, gdzie konkretne zasady i tryb dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie szczególnej niż w u.d.i.p., a stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Zawarte w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają" rozumieć należy w ten sposób, iż pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w szczególnym trybie bądź na odmiennych zasadach niż tych, określonych w ustawie dostępowej. Taką odrębną ustawą, wprowadzającą odmienny, uregulowany kompleksowo tryb dostępu do informacji w zakresie zasobu geodezyjno-kartograficznego, jest Prawo geodezyjne i kartograficzne, co oznacza, iż w zakresie dostępu do informacji zawartych w tym zasobie wyłączone jest stosowanie ustawy dostępowej.
Zaznaczenia wymaga, że wszelkie sprawy dotyczące zakładania, prowadzenia oraz wydawania informacji z ewidencji gruntów i budynków regulują kompleksowo przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności rozporządzenie. Informacje zawarte w operatach ewidencyjnych złożonych w zasobie geodezyjno-kartograficznym, w tym żądane przez skarżącą, jako wytworzone przez organ administracji publicznej, wprawdzie mają, wbrew stanowisku organu, charakter informacji publicznych, jednak analiza przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że zagadnienia dotyczące udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym zostały w sposób kompleksowy unormowane w tejże ustawie. Ustawodawca uregulował w niej zarówno warunki, jak i tryb udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Odmiennie od zasad wynikających z ustawy dostępowej uregulowana została kwestia m.in. odpłatności za udostępnienie informacji i zwolnienia od tego obowiązku, osób uprawnionych do uzyskania informacji oraz warunków jej udzielenia.
Niejako na marginesie wskazać należy, że jeżeli skarżący żąda konkretnych danych zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym, to nie jest istotne, czy dane te są wprost wymienione w tej ustawie jako podlegające udostępnieniu, lecz czy ta ustawa stanowi ustawę określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w operacie ewidencyjnym i czy ta regulacja jest w tym zakresie zupełna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 563/19). Pozytywna odpowiedź na powyższe pytania powoduje, że stosowanie ustawy dostępowej do załatwienia wniosku informacyjnego w tym przedmiocie jest wyłączone.
W przedmiotowej sprawie skarżąca zwróciła się do Starosty, w związku z treścią wcześniejszego pisma Starosty z dnia 30 września 2019 r. dot. działki nr [...] i aktu nadania z [...] r., z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej co do:
- 1. treści tego aktu nadania,
- 2. informacji na temat osoby, która otrzymała nieruchomość na podstawie tego aktu nadania,
- 3. danych nieruchomości objętych tym aktem notarialnym (winno być: aktem nadania), w tym położenie, powierzchnia itp.,
- 4. tego, czy "akt nadania" był skierowany do mojego brata W. J. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż organ właściwie w pismach z dnia 25 maja 2020 r. oraz z dnia 29 czerwca 2020 r. wskazał skarżącej przyczyny braku zastosowania zasad i trybu określonych w ustawie dostępowej do załatwienia wniosku z dnia 6 maja 2020 r., prawidłowo też określił tryb właściwy do uzyskania żądanych wnioskiem informacji, tj. na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Starosta słusznie uznał, że wnioskowane informacje, wobec ustanowionej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. normy kolizyjnej, nie podlegają udostępnieniu w trybie zainicjowanym przez stronę, tj. na zasadach określonych w ustawie dostępowej.
Jednocześnie podkreślić należy, że organ załatwił wniosek skarżącej z dnia 6 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w prawidłowej formie. W tym stanie faktycznym nie było podstaw, wobec treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., do udzielenia wnioskowanej informacji w trybie ustawy dostępowej i nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszym przypadku załatwienie sprawy powinno polegać na poinformowaniu wnioskodawcy w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy dostępowej, gdyż w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła, co też organ uczynił. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja administracyjna może być wydana wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Decyzja wydawana jest, gdy istnieje podstawa do zastosowania ustawy dostępowej. Wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje obciążeniem jej wadą nieważności.
Odnotować należy, że pismo ze stanowiskiem Starosty, stanowiącym odpowiedź na wniosek z dnia 6 maja 2020 r., doręczony organowi w dniu 13 maja 2020 r., zostało skierowane do wnioskodawcy w dniu 25 maja 2020 r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Podobnie, Starosta w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 16 czerwca 2020 r., doręczone organowi w dniu 18 czerwca 2020 r., skierował do strony kolejne pismo wyjaśniające bez zbędnej zwłoki, w dniu 25 czerwca 2020 r.
Na marginesie rozważań warto zwrócić także uwagę, iż stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Zaznaczenia wymaga, iż przedmiotem informacji publicznej są zagadnienia, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy dostępowej nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych, administracyjnych. Ustawa dostępowa ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji, nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny wnioskodawcy.
Tymczasem treść wniosku z dnia 6 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowanego przez stronę do Starosty wskazuje, że żądane informacje mogą służyć skarżącej do realizacji celów prywatnych związanych z nieruchomością, której informacje dotyczą. Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie informacji w następstwie skierowanego do niej pisma Starosty z dnia 30 września 2019 r., będącego odpowiedzią na liczne wcześniejsze pisma dotyczące operatu ewidencyjnego. Co znamienne, jedną z żądanych informacji jest okoliczność czy akt nadania z [...] r. został skierowany do brata wnioskodawczyni, W. J. Powyższe wskazuje, że uzyskanie żądanych informacji zmierza do zaspokajania indywidualnych (prywatnych) potrzeb majątkowych wnioskodawczyni, nie zaś kontroli społecznej gospodarowania mieniem komunalnym.
Podsumowując rozważania stwierdzić należało, mając na uwadze powyższe okoliczności, że Starosta nie pozostawał bezczynny w badanej sprawie, gdyż w prawidłowy sposób, w formie i terminie przewidzianymi prawem poinformował o braku obowiązku udzielenia w trybie ustawy dostępowej informacji objętej wnioskiem skarżącej z dnia 6 maja 2020 r., ponowionym wnioskiem z dnia 16 czerwca 2020 r..
Stąd też należało, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., oddalić skargę w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.