Wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2026 r., IV SAB/Wr 252/26

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu

Rozpoznanie

w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2026 r.

Sprawa

sprawy ze skargi: A. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skład

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Asesor WSA Marcin Jarecki (sprawozdawca)

Uzasadnienie

A. V. (dalej: strona), pismem nadanym w placówce pocztowej 16 lutego 2026 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ) postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z treści skargi oraz z akt administracyjnych, 29 maja 2024 r. wpłynął do organu wniosek strony inicjujący postępowanie w sprawie, nadany za pośrednictwem operatora pocztowego 27 maja 2024 r.

W dniu 8 sierpnia 2024 r. strona wystąpiła do organu z ponagleniem, a następnie ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania, którą oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 808/24.

Kolejne ponaglenia na przewlekłe prowadzenie sprawy strona wywiodła pismami z: 5 maja 2025 r. oraz 11 lutego 2026 r. Z kolei 27 czerwca 2025 r., 23 września 2025 r. oraz 1 października 2025 r. strona z własnej inicjatywy przedłożyła szereg dokumentów uzupełniających złożone podanie.

Organ po wniesieniu przez stronę aktualnie rozpatrywanej skargi, pismem z 3 marca 2026 r. wezwał ją do uiszczenia opłaty skarbowej od udzielenia zezwolenia pobytowego, a także do osobistego stawiennictwa, złożenia odcisków linii papilarnych, 2 fotografii oraz dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia.

W uzasadnieniu złożonej skargi strona stwierdziła, że organ nie podjął jakichkolwiek efektywnych działań zmierzających do załatwienia wniesionego przez nią żądania. Dodatkowo, postawa organu z biegiem lat nie ulega poprawie, co należałoby napiętnować odpowiednimi środkami finansowymi. Niezależnie od tego strona planuje doprowadzić organ do odpowiedzialności odszkodowawczej przed sądami polskimi i międzynarodowymi trybunałami, zwłaszcza ze względu na utrudnione aktualnie możliwości zbadania konstytucyjności przepisów regulujących statusu cudzoziemców, ich dyskryminacyjny charakter oraz chwiejność orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz jego częściowo wadliwą obsadę.

Z tych powodów strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustawowe zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw dotyczących cudzoziemców oraz trudności organizacyjne związane z ich rozpatrywaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Pojęcie przewlekłości zdefiniowane zostało przez art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej k.p.a.) jako sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

O przewlekłym prowadzeniu postępowania można więc mówić wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie, także wtedy, gdy nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji. Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 września 2025 r., sygn. akt II OSK 673/25, 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 58/22 oraz 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w dalszej części uzasadnienia).

Normy ogólne, wynikające z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., nakładają na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zaś nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W sprawach cudzoziemców ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie pewnych odrębności proceduralnych, odnoszących się jednak wyłącznie do finalnego etapu postępowania, tj. podjęcia rozstrzygnięcia. Jak stanowi mianowicie art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm., dalej: u.o.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten, w myśl ust. 2 powołanego przepisu, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie.

Zastosowanie szczególnej regulacji, jaką jest art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c., nie oznacza jednak, że do czasu wystąpienia wymienionych w nim zdarzeń, organ całkowicie zwolniony jest z obowiązku procedowania wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Toteż do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 u.o.c. organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, wynikających z art. 35 k.p.a. Te bowiem obowiązują od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, który determinowany jest już samym faktem wniesieniem podania, a nie spełnieniem przez niego wszystkich wymaganych warunków formalnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24).

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje powoływane przez organ wstrzymanie biegu terminów załatwienia spraw pobytowych cudzoziemców, które pierwotnie wynikało z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm., dalej u.p.o.U.), a od 1 stycznia 2023 r. znajduje swoje umocowanie w treści art. 100d tejże ustawy, wielokrotnie już zresztą nowelizowanym. W myśl aktualnego brzmienia ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w okresie do 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Co więcej, art. 100d ust. 4 u.o.p.U. stanowi, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnienie, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

W pierwszej kolejności trzeba nadmienić - odmiennie niż strona - że wskazane przepisy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do tych spośród nich, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z konfliktem zbrojnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2585/24, 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24 oraz 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1883/24).

Ponadto - co istotniejsze - zgodnie z ugruntowanym obecnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narzędzia legislacyjne zastosowane wobec nadzwyczajnej sytuacji, jaką był wybuch konfliktu zbrojnego w Ukrainie, tak istotnie ingerujące w materię terminów załatwiania spraw cudzoziemców, powinny mieć charakter przejściowy i nie mogą naruszać reguł proporcjonalności i efektywności. Organy władzy publicznej winny przedsięwziąć odpowiednie środki zaradcze o charakterze organizacyjnym, pozwalające na dostosowanie się do nowych warunków działania. Rozwiązanie tej kwestii nie może natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne. Przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych prowadzi do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie wyjątkowe, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie pozostaje zaś w oczywistej sprzeczności m.in. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i winno prowadzić do odmowy zastosowania przepisów kolejnych ustaw nowelizujących, wydłużających zastosowanie norm określonych w art. 100d na dalsze okresy po 30 czerwca 2024 r., w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1352/26, 12 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 823/26, 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1588/25 oraz 19 maja 2025 r., sygn. akt 2921/24).

Z tych powodów, rozpatrując opieszałość organu, należało się opierać wyłącznie na opisanych powyżej normach regulujących terminy załatwienia spraw, bez uwzględniania zawieszenia ich biegu na mocy kolejnych nowelizacji art. 100d u.p.o.U. po 30 czerwca 2024 r.

Rozpatrując sprawę w tak ukształtowanych ramach prawnych oraz uwzględniając okoliczność uprzednio zapadłego w tut. Sądzie wyroku z 28 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 808/24, obejmującego powagą rzeczy osądzonej okres przewlekłego prowadzenia postępowania sprzed daty jego wydania, należało stwierdzić, że aktualna opieszałość organu spełniała przesłanki do uznania jej za przewlekłe prowadzenie postępowania. Od momentu otrzymania odpisu wskazanego wyroku tut. Sądu wraz ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy (24 stycznia 2025 r.) organ nie podjął bowiem jakichkolwiek czynności, które prowadziłyby, jeśli nie do zakończenia postępowania, to przynajmniej do nadania wnioskowi dalszego biegu. Uczynił to dopiero 3 marca 2026 r., tj. po wniesieniu kolejnej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, czego nie można rozpatrywać w kategoriach efektywności i skuteczności. Stan opieszałości, wynoszący już blisko 21 miesięcy (licząc od doręczenia organowi odpisu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 808/24) trwa zresztą w dalszym ciągu, albowiem organ nie zawiadomił tut. Sądu o jakichkolwiek podjętych przez siebie działaniach, w tym o wydanym rozstrzygnięciu.

Usprawiedliwieniem zaistniałej sytuacji nie mogły być argumenty przywołane w odpowiedzi na skargę, albowiem bazowały one na kwestii zawieszenia biegu terminów i problemach organizacyjnych w ramach prowadzonych postępowań pobytowych. Pierwsze z tych zagadnień zostało już wcześniej omówione. W odniesieniu zaś do drugiego należy jedynie poprzestać na stwierdzeniu, że trudności w realizacji wniosków pobytowych nie są zjawiskiem nowym i organ przez ostatnie lata miał wystarczająco dużo czasu na ich przezwyciężenie. Przynajmniej w takim stopniu, który gwarantowałby zachowanie minimalnych standardów kodeksowych względem sprawności załatwianych wniosków. To, że tak się nie stało, nie może być obecnie wystarczającą podstawą do nieuwzględnienia słusznego żądania strony.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało zatem na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić w punkcie I sentencji wyroku, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia pobytowego na jej wniosek z 27 maja 2024 r.

Poddając analizie uchybienie terminom załatwienia sprawy wzięto przede wszystkim pod uwagę, że organ, otrzymawszy odpis prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 808/24, aż do momentu wniesienia rozpatrywanej aktualnie skargi, nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Przez ponad rok strona była zatem pozbawiona informacji o toczącym się postępowaniu, które zainicjowała pierwotnie jeszcze wcześniej, tj. w maju 2024 r. Dodatkowo organ nie zareagował w żaden sposób na składane przez stronę uzupełnienia materiałów, dających przecież szansę na szybsze załatwienie sprawy. W końcu, co trzeba z całą mocą podkreślić, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie nawet po wniesieniu skargi na jego bezczynność, mimo że od tego momentu upłynęło kolejnych siedem miesięcy. Tym samym należało uznać, że nawet po uwzględnieniu przeświadczenia organu o zawieszeniu biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców i uprzednim oddaleniu skargi na jego opieszałość, stwierdzone nieuzasadnione przewlekłe prowadzenia postępowania przybrało postać kwalifikowaną i miało charakter rażącego naruszenia prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

Z uwagi na stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania i dalsze pozostawanie przez organ w zwłoce, koniecznym było zobowiązanie go do załatwienia wniosku strony w terminie gwarantującym realną możliwość zakończenia sprawy, tj. 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przesądzono w punkcie III sentencji wyroku.

W punkcie IV sentencji wyroku przyznano stronie sumę pieniężną w kwocie 500 zł, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, wskazana kwota jest adekwatna w kontekście zarówno kwalifikowanej formy stwierdzonego naruszenia prawa, jak i zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych, w tym sygnalizowanych przez stronę trudności, z jakimi musi się zmagać, nie dysponując stosownym zezwoleniem pobytowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny ogranicza funkcjonowanie i swobodę działania strony. Brak zezwolenia na pobyt, bez względu na to czy złożenie wniosku gwarantuje stronie legalne przebywanie na terenie kraju przez czas trwania procedury, bez wątpienia utrudnia czy wręcz uniemożliwia poczynienie planów, związanych chociażby z życiem rodzinnym.

Ustalając wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd wziął także pod uwagę, że w okolicznościach sprawy ma ona przede wszystkim wymiar akcesoryjny względem stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, które już samo w sobie stanowi zadośćuczynienie oczekiwaniom strony. Zadaniem sumy pieniężnej jest przy tym m.in. zasygnalizowanie organowi, że przyjęty przez niego sposób procedowania winien ulec zmianie. W takim wypadku wysokość sumy pieniężnej ma mniejsze znaczenie i nie musi w całości uwzględniać żądania skargi, jako że Sąd nie jest związany jej wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przyznanie sumy pieniężnej w wyższej, postulowanej przez stronę kwocie, nie miałoby zatem większego przełożenia na rezultat sprawy, o czym wiadomo Sądowi z urzędu. Stąd przyznana kwota winna okazać się wystarczająca dla celów postępowania. Podkreśla ona bowiem wagę naruszenia przepisów przez organ, jak i racje strony.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie V wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz strony poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Na zakończenie wyjaśnienia wymaga, że Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.