Uzasadnienie
Skarżący - A spółka z o.o. – w dniu [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu) złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta L. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...]05.2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając temu organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej: ustawa) wniósł o:
- 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...]zł,
- 4) zasądzenie zwrotu od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych i kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Na poparcie skargi podniesiono, że wymienionym wyżej wnioskiem wystąpiono o udostępnienie informacji dotyczących procesu budowlanego - "Zagospodarowania terenu wokół budynku Zespołu Szkół Publicznych w L." i "Rozbudowy z przebudową Zespołu Szkół Publicznych w L. w zakresie zmiany sposobu zagospodarowania działki oraz zmiany lokalizacji zjazdów na drogę publiczną nr [...] - ul. [...] w L.", tj. w szczególności o przekazanie wnioskodawcy takich dokumentów jak np. umowy zawartej pomiędzy finansującym a beneficjentem, umów i aneksów zawartych z wykonawcą ofert, zapytań ofertowych, protokołów, kosztorysów, certyfikatów, atestów, etc. Pismem z dnia [...]05.2020 r. organ wskazał, że odpowiedź zostanie udzielona w terminie do dnia [...].07.2020 r. tj. zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z uwagi na cyt. "konieczność przygotowania informacji na podstawie dużej ilości dokumentów co wymaga znacznego nakładu pracy".
Pomimo tego zobowiązany organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania objęte wnioskiem o udzielenie informacji publicznej z dnia [...].07.2020 r. i nie przekazał skarżącemu jakiejkolwiek informacji w sprawie. Stwierdzić zatem należy, iż zakreślony przez organ i ustawę 2 miesięczny, maksymalny termin do przekazania informacji publicznej upłynął bezskutecznie w dniu [...].07.2020 r. Dodatkowo, na dzień wniesienia skargi, skarżący nie otrzymał również jakiejkolwiek informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. W sprawie nie wydano również decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji co uzasadnia twierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Stanowi to o jawnym złamaniu idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej oraz naruszeniu powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji".
W ocenie skarżącego działania organu mają na celu jawne uchylanie się od udzielenia informacji publicznej bądź utrudnianie zainteresowanemu uzyskanie dostępu do informacji publicznej, a tym samym uchylanie się od obowiązków administracji publicznej lub ich rażące naruszanie, co jest sprzeczne z ustawą i kodeksem postępowania administracyjnego. Z tych względów skarżący, mając na uwadze uszczerbek, jaki niewątpliwie zaistniał po jego stronie związany z nadmiernie długim oczekiwaniem (2 miesiące i 18 dni) na uzyskanie dostępu do niezbędnej skarżącemu informacji publicznej, której jak dotąd, nie przekazano skarżącemu - wniósł o zasądzenie na jego rzecz kwoty 3.000 zł stanowiącej rekompensatę i zadośćuczynienie za oczywiście niewłaściwe działanie organu administracji. Zasądzenie wnioskowanej kwoty ma nade wszystko charakter prewencyjny mający służyć jako środek przeciwdziałania zjawisku bezczynności i dyscyplinowania organu na przyszłość.
Ponadto przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Środek ten ma bowiem szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, w związku z udzieleniem skarżącemu odpowiedzi, nadto o nieobciążanie kwotą 3000 zł ani kosztami postępowania w niniejszej sprawie.
Organ argumentował, że w dniu [...] maja 2020 r. wpłynęły trzy zapytania o udzielenie informacji publicznej kierowane przez skarżącego, zwierające kilkadziesiąt zapytań. Na dwa z tych zapytań informacja została udzielona w dniu [...] maja 2020 r., a więc w ustawowym terminie. Co do trzeciego zaś (objętego niniejszą skargą), obejmującego 25 pytań, organ udzielił skarżącemu informacji, iż w związku z obszernością zapytania nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi w ustawowym terminie 14 dni i stosując zapis art. 13 ust. 2 ustawy przesunął termin na lipiec 2020 r. Ze względu na rozpoczynający się okres urlopowy oraz nadal trwający stan epidemii, a co za tym idzie znaczne ograniczenia w funkcjonowaniu instytucji, organ omyłkowo pominął termin wyznaczony na udzielenie odpowiedzi skarżącemu na jego zapytanie z dnia [...] maja 2020 r. Chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (w tym właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak w pewnych sytuacjach powinny one rzutować na rozstrzygnięcia sądu wydawane na podstawie 149 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Krakowie z dnia 4 czerwca 2020 r. III SAB/Kr 174/19).
Odpowiedź w tym zakresie została skarżącemu udzielona niezwłocznie po wpływie skargi, gdy organ zorientował się w zaistniałej omyłce, na dowód czego organ załączył swoje pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r., wystosowane do skarżącego.
Organ wyjaśnił, że skarżącego łączyła z Gminą umowa nr [...] o roboty budowlane. W związku z tym, iż pomiędzy stronami powstał spór co do prawidłowości wykonania umowy, Gmina skierowała na drogę postępowania sądowego roszczenia o zapłatę przez skarżącego jako pozwanego kwoty prawie [...]zł. Obecnie spór zawisł przed Sądem Okręgowym - Wydział Gospodarczy.
Jak zauważył organ - pytania skarżącego związane są w głównej mierze z wykonywaniem umowy, o której mowa powyżej, oraz realizacją procesu budowalnego, w którym to skarżący brał czynny udział jako wykonawca. Skarżący ma zatem szeroką wiedzę w zakresie pytań, które kieruje do organu, w tym również powinien dysponować częścią obecnie żądanej dokumentacji we własnym zakresie. Nie sposób zatem zarzucić organowi działania z pełną świadomością czy też rażącego naruszenie prawa. Organ podkreślił, że na przestrzeni okresu od stycznia 2019 r. (czyli od daty kierowania konkretnych roszczeń przez organ wobec skarżącego jako wykonawcy robót budowlanych) do chwili obecnej, skarżący złożył 15 wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Każdorazowo zapytania te zawierają szereg pytań, żądań udzielania informacji, udostępniania dokumentacji w bardzo szerokim zakresie. Każdorazowo również skarżący otrzymał w ustawowym terminie stosowne odpowiedzi na swoje zapytania.
W dniu [...] maja 2020 r. zostały złożone 3 wnioski z różnym zakresem zapytań. Dwa z nich, te mniej obszerne zostały przez organ załatwione w ustawowym terminie, a w przypadku wniosku objętego skargą wymagany był znaczny nakład pracy celem przejrzenia posiadanej dokumentacji. Organ nie pozostał tu w bezczynności, ale udzielił informacji o przesunięciu terminu stosownie do zapisów art. 13 ust. 2 ustawy. Na dowód swych twierdzeń organ przedstawił zestawienie złożonych przez skarżącego wniosków i udzielonych odpowiedzi.
Reasumując powyższe, zdaniem organu, nie sposób mu przypisać celowego czy też świadomego działania w nieudzielaniu odpowiedzi na jeden z 17 wniosków składanych przez skarżącego. Pominięcie przez organ odpowiedzi na jeden z wniosków skarżącego stanowiło zwykłą omyłkę.
W replice do odpowiedzi na skargę podtrzymał swe pierwotne żądania skargi z tym, że wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej w dnia [...]05.2020 r. w zakresie punktów 7, 10, 23 w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, a także o nieuwzględnienie twierdzeń i wniosków organu, zawartych w odpowiedzi na skargę.
Skarżący zanegował twierdzenie organu, jakoby skoro skarżący brał częściowo udział w procesie inwestycyjnym organu, to organ miałby być zwolniony od udzielania skarżącemu informacji publicznej, a jego odpowiedzialność za uchybienie terminowi do przekazania informacji publicznej miałaby być wyłączona co do zasady. Wbrew twierdzeniu organu skarżąca spółka nie dość, że nie posiadała faktycznie wiedzy o całym procesie inwestycyjnym, czego dotyczyło zapytanie, to nadto w ocenie skarżącej spółka posiadała prawo do zwrócenia się do organu o informacje publiczne objęte wnioskiem. Zapytania strony skarżącej w przeważającej mierze miały związek z poprzednimi zapytaniami, na które organ albo nie udzielił pełnej odpowiedzi i nie przekazał wyczerpującej informacji publicznej - choć zapytanie najczęściej sprowadzało się do przygotowania jedynie kopii dokumentów procesu inwestycyjnego bez konieczności przetwarzania danych czy informacji, stąd też wobec nie uzyskania odpowiedzi na zadane pytania konieczne było formułowanie kolejno uzupełniających zapytań doprecyzowujących.
Organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia. [...]05.2020 r., albowiem nadal nie przekazał spółce wszelkich dokumentów w sprawie, w rezultacie spółka zmuszona była formułować później kolejne zapytania (wnioski) celem uzupełnienia nadesłanej dokumentacji. Dotyczyło to dziennika budowy, który w wersji przesłanej spółce zawierał tylko tom [...] z wpisami dopiero od dnia [...]09.2018 r. oraz kopii oferty wybranego wykonawcy. Po zapoznaniu się z treścią uzupełnionego przez organ pisma i nadesłanych dokumentów skarżący zauważył, że organ nie załączył kompletnej oferty wykonawcy, ponieważ pominął kosztorys ofertowy. W tym ostatnim aspekcie skarżący przytoczył dokładne brzmienie strony [...], na której wskazano co powinna zawierać kompletna oferta.
Tym samym stwierdził, iż organ nadal nie udzielił w pełni odpowiedzi na pytanie nr 7 wniosku Na dowód tego skarżący przedstawił kopię wiadomości e-mail z dn. [...]08.2020 r. oraz swój kolejny wniosek z dnia [...]08.2020 r. Jeśli zaś chodzi o pytanie nr 10 dot. informacji, w jakim trybie zamawiający wyłonił wykonawcę projektu budowlanego, to w przekonaniu skarżącego odpowiedź organu z dn. [...]08.2020 r., że "brak informacji w dokumentacji na temat trybu wyboru wykonawcy" nie spełnia jego oczekiwań. Skoro bowiem organ jako jednostka sektora finansów publicznych przeprowadziła przetarg to przetarg ten musiał być przeprowadzony w trybie określonym przez prawo - czego organ nie wyjaśnił i nie odpowiedział tym samym na zapytanie. Odnośnie natomiast do pytania nr 23 dot. kopii kosztorysu ofertowego sporządzonego w oparciu o dołączony przedmiar robót demontażowych, ogólnobudowlanych i instalacyjnych, organ wskazał, że wykonawca nie przedłożył kosztorysu ofertowego sporządzonego w oparciu o dołączony przedmiar robót demontażowych, ogólnobudowlanych, instalacyjnych.
Jednakże podczas rozmowy telefonicznej w dniu [...]08.2020 skarżący uzyskał informację, że kosztorys raczej był dołączony do oferty, ale nie można go znaleźć w zasobach organu. Z tego względu skarżący ponownie zwrócił się z zapytaniem w dacie [...].08.2020 r., jednakże do dnia dzisiejszego nie uzyskał odpowiedzi.
Ponadto, jak dalej argumentowano - wobec wytoczenia przez organ przeciwko skarżącej spółce bezzasadnego powództwa o zapłatę, skarżący zmuszony był formułować do organu zapytania celem przygotowania odpowiedzi na pozew, na której opracowanie i złożenie przed Sądem Okręgowym w L. Wydziale Gospodarczym miał jedynie 14 dni - zgodnie ze nowelizowanymi przepisami procedury cywilnej, która przywróciła restrykcyjne i sformalizowane zasady prowadzenia postępowania gospodarczego. Skarżący posiadał zatem dodatkowy interes prawny i faktyczny w uzyskaniu informacji publicznej. Tymczasem pomimo zapytań skarżąca nie uzyskiwała oczekiwanej i wymaganej od organu odpowiedzi w ustawowym terminie 14 dni, a co więcej dopiero przed lub po upływie 2 miesięcznego terminu do udzielenia informacji i nadto przekazywane skarżącej informacje publiczne nie były kompletne co implikowało konieczność zapytań w tym samym przedmiocie.
W kolejnym piśmie procesowym skarżący przedstawił pismo organu z dn. [...]09.2020 r. mające potwierdzać, że organ nadal nie uczynił zadość wnioskowi strony skarżącej z dn. [...]05.2020 r. w zakresie pytania nr 16 i mimo złożenia skargi nadal nie przesłał dziennika budowy, o jaki wnioskowano w pkt 16 wniosku. Pomimo skierowania do organu w dacie [...]08.2020 r. wniosku, obejmującego w pkt 7 zapytanie dotyczące nie rozpoznanego dotąd przez organ wniosku skarżącej z dn. [...]05.2020 r. co do pkt 16 (przekazanie dziennika budowy w całości a nie jedynie wybiórczo wg uznania organu - skoro bez wyjaśnienia i uzasadnienia przekazano spółce jedynie Tom [...]) organ pozostając już w zwłoce i bezczynności pismem z [...]09.2020 r. ponownie nie udzielił odpowiedzi na pytanie nr 16 z wniosku z dn. [...]05.2020 r., ponowionego pytaniem nr 7 z wniosku z dn. [...]08.2020 r. i wbrew obowiązkowi nałożonemu na niego przez ustawę o dostępie do informacji publicznej potraktował ten sam wniosek z dn. [...]08.2020 r. w zakresie pytania nr 7 jako nowe zapytanie w sprawie i bezpodstawnie wyznaczył skarżącej termin do przekazania informacji do dn. [...]10.2020 r. w sytuacji, gdy pytanie nr 7 dot. faktycznie pytania nr 16 wniosku z dn. [...]05.2020 r., który winien być rozpoznany do dn. [...]05.2020 r.
Według skarżącego powyższe potwierdza zatem jednoznacznie i wprost, że organ nadal pozostaje w bezczynności, która trwa nieprzerwanie co do pytań nr 7, 10, 16, 23 wniosku z dnia [...].05.2020 r. do dnia dzisiejszego. W ocenie skarżącego działania organu mają zatem charakter rażącego naruszenia prawa skoro organ każde zapytanie - nawet przypominające organowi o jego uchybieniach traktuje - mimo uprzedniego nie rozpoznania wniosku - jako nowe i będąc w zwłoce i jawnej bezczynności wyznacza sobie samodzielnie - z rażącym pominięciem ustawy - nowe terminy na udzielenie informacji.
Dodatkowo skarżący zarzucił, że, jak wynika z końcowej treści wniosku z dn. [...].08.2020 r. dokumenty przekazywane przez organ są nieczytelne i złej jakości co potwierdza, że organ nienależycie wykonuje swe obowiązki z zakresu dostępu do informacji publicznej - utrudniając tym samym m.in. skarżącej dostęp do informacji publicznych, co nie powinno mieć w ogóle miejsca.
Organ w ustosunkowaniu się do pism procesowych strony skarżącej nie zgodził się z zarzutami i zauważył, że dokumenty jakich domagał się skarżący we wniosku z [...] maja 2020 r. zostały mu przesłane. Odpowiedzi udzielane były zgodnie z treścią złożonych wniosków, a organ nie może tu domniemywać jakiego zakresu dokumentacji żąda wnioskodawca. Organ opiera się zatem jedynie na literalnym brzmieniu złożonego wniosku. W zakresie pytania nr 7 skarżący złożył wniosek o przesłanie oferty wykonawcy oraz udzielonych przez niego wyjaśnień i takie też otrzymał. Dopiero po otrzymaniu tych dokumentów, skarżący złożył wniosek o przesłanie również zapytania jakie zostało skierowane do wykonawcy, po złożeniu oferty, i dokumenty w tym zakresie zostały mu również przesłane. Na pytanie nr 10 organ również udzielił odpowiedzi, stosownie do stanu posiadanej wiedzy i dokumentacji. Organ przekazał również skarżącemu dziennik budowy w pełnym żądanym zakresie, a co za tym idzie podnoszenie, że nadal skarżący nie posiada tych dokumentów, nie znajduje uzasadnienia.
Również w zakresie pytania 23 skarżący otrzymał od organu odpowiedź adekwatną do znajdującej się w posiadaniu organu dokumentacji. Oczywiste jest bowiem, że w sytuacji nie posiadania pewnych informacji, danych czy też dokumentów, organ nie może uczynić zadość złożonemu wnioskowi i tychże przesłać do wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej przywoływana jako "u.d.i.p." lub "ustawa"), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami – przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tej przyczyny, w takim właśnie trybie niniejsza sprawa została rozpoznana.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot generalnie zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Z akt sprawy wynika, ze organ nie kwestionował, iż informacje objęte żądaniem wniosku mają walor informacji publicznej.
Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie.
Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Godzi się podkreślić, że terminy, o których mowa w art. 13 u.d.i.p. dotyczą każdej formy załatwienia wniosku – a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji) bądź powiadomienia, ze organ nie posiada informacji publicznej lub, że obowiązuje inny tryb dostępu.
W realiach rozpatrywanej sprawy, organ najpierw poinformował skarżącego, że udzieli odpowiedzi na wniosek najpóźniej do dnia 15 lipca 2020 r., a zatem z zachowaniem maksymalnego według art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu 2 miesięcy. Jednakże nie dochował bezsprzecznie tego terminu, albowiem skonstruował odpowiedź na wniosek dopiero w dacie 20 sierpnia 2020 r. Uczynił to zatem już po wywiedzeniu skargi przez skarżącego. Na dzień złożenia skargi organ pozostawał wobec tego w stanie bezczynności, albowiem działał z naruszeniem terminów, o jakich mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.
W konsekwencji tego należy stwierdzić, że organ ostatecznie zareagował na wniosek rozpoznając go po zakwalifikowaniu jako dotyczącego informacji publicznej i aczkolwiek na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozostawał w bezczynności, to jednak stan ten został usunięty w czasie zawisłości niniejszego postępowania sadowoadministracyjnego – z chwilą doręczenia skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek wraz z przekazaniem skarżącemu także żądanej dokumentacji, co nastąpiło w piśmie organu z dnia 20 sierpnia 2020 r. po otrzymaniu przez organ skargi. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce. Decydujący jest tu bowiem fakt, czy stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi. Ustalenie natomiast, że bezczynność ustąpiła w fazie trwania postępowania sądowoadministracyjnego (to znaczy po wywiedzeniu skargi) skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną.
Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w zakresie żądania skargi zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt. I sentencji wyroku.
Jednocześnie należy wskazać, że w sprawie ze skargi na bezczynność sąd nie jest uprawniony do badania tudzież kontroli poprawności działania adresata wniosku (podmiotu zobowiązanego) poza okolicznością, czy pozostaje jest on bezczynny w rozumieniu wyżej podanym. Oznacza to, że sąd nie dokonuje weryfikacji prawidłowości udzielonej przez podmiot zobowiązany odpowiedzi na pytania sformułowane we wniosku tudzież nie kontroluje, czy istotnie przesłana na żądanie wnioskodawcy dokumentacja po jej głębszej analizie w pełni wyczerpuje zamiar wnioskodawcy. Analiza akt administracyjnych w rozpatrywanej sprawie wskazuje, że organ wystosował w dniu 20 sierpnia 2020 r. pismo w odpowiedzi na złożony wniosek, w którym punkt po punkcie, sekwencyjnie, odniósł się po kolei do wszystkich 25 pytań (żądań) wniosku i do którego to pisma organ również załączył wymagane przez stronę dokumenty. Jeżeli strona uważa w dalszym ciągu, że przekazany jej określony dokument nie jest kompletny – może złożyć nowy wniosek w trybie u.d.i.p., który zostanie rozpatrzony przez organ w kontekście zwłaszcza, czy rzeczywiście dotyczy sprawy publicznej w ujęciu art. 1 pkt 1 u.d.i.p. (a nie sprawy własnej, indywidualnej, dla potrzeb prowadzonego sporu przez sądem powszechnym celem gromadzenia dowodów w sprawie) i czy może zostać udostępniony w tym trybie, a nie ma tu zastosowania inny tryb dostępu związany np. z prawem zamówień publicznych.
Nota bene strona skarżąca stwierdziła, że takowy kolejny wniosek w trybie u.d.i.p. złożyła dnia [...]08.2020 r. – obejmujący doszczegółowienie pytań 7 i 23. Wobec tego jest to nowy wniosek i jeżeli strona skarżąca uznaje, że odpowiedź organu na tenże wniosek nie jest kompletna, to służy jej odrębna skarga na bezczynność organu. Godzi się podkreślić, że 25 pytań wniosku z [...] maja 2020 r. było ogólnie sformułowanych i nie było w nich mowy o udostępnienie np. szczegółowej dokumentacji dokładnie według zapisów w SIWZ (pytanie 7), zaś w zakresie dostarczenia "kopii kosztorysu ofertowego sporządzonego w oparciu o dołączony przedmiar robót montażowych, ogólnobudowlanych i instalacyjnych" (pyt.
23) organ odpowiedział, że wykonawca takowego nie przedłożył. Organ jest zobowiązany do udzielenia wyłącznie odpowiedzi na zadane pytania. Z lektury wniosku oraz pisma obu stron wynika, że skarżący doprecyzowywał swoje stanowisko (żądania) sukcesywnie w miarę jak otrzymywał odpowiedzi i dokumentację od organu.
Na tym tle Sąd uznał bezprzedmiotowość zarzutów strony skarżącej, formułowanych w piśmie procesowym z [...] września 2020 r. (stanowiącego replikę na odpowiedź na skargę) oraz w piśmie procesowym z dnia [...]września 2020 r. we fragmentach kontestujących kompletność przekazanych skarżącej spółce dokumentów oraz poprawność udzielonej odpowiedzi.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie wniosek z [...] maja 2020 r., a nie nowe wnioski "interwencyjne" strony skarżącej złożone po tej dacie. Bezczynność organu względem nowych wniosków podlega odrębnemu zaskarżeniu.
Zarówno z treści wypowiedzi strony skarżącej, jak i organu wynika, że między tymi stronami toczy się spór sądowy o zapłatę w związku z nieprawidłowościami wykonania umowy o roboty budowlane a zapytania strony skarżącej tego sporu dotyczą. Ta okoliczność podaje w istotną wątpliwość zakwalifikowanie przez podmiot zobowiązany przedmiotowego wniosku jako o udostępnienie informacji publicznej. Wszak żądanie przez stronę informacji dotyczących prawidłowego wykonania postanowień umowy cywilnoprawnej nie są sprawą publiczną i tym samym nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Prawo do informacji dotyczy bowiem spraw publicznych rozumianych jako przejaw takiej działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji, jaka ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych. W piśmiennictwie oraz judykaturze podnosi się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku.
Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującego rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa (wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. I OSK 2419/17). W orzecznictwie jednolicie prezentowane jest zapatrywanie, według którego pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa.
Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (wyroki NSA: z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18, z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11). Strona danego postępowania, także zakończonego czy przyszłego, nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania, lub dowodów w sprawie na poparcie swojego stanowiska - w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego lub Kodeksu postępowania cywilnego.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. (Por. wyrok NSA z 19 września 2019 r. I OSK 658/18).
W przedstawionym świetle, sprawa publiczna może dotyczyć realizacji zadań publicznych bądź gospodarowania mieniem publicznym, ale kwestie sporne na tle wadliwego wykonania zawartej umowy o roboty budowlane w indywidualnej sprawie nie stanowią sprawy publicznej związanej z funkcjonowaniem organów państwowych, lecz sprawę natury cywilnoprawnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji we własnej sprawie, celem doprowadzenia według subiektywnego mniemania wnioskodawcy do prawidłowego wykonania kontraktu. Pojęcie "sprawy publicznej" i powiązany z nim termin "informacja publiczna" nie dotyczą interesu partykularnego.
Jednakże kwestia właściwej oceny charakteru żądanych we wniosku informacji nie miała wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż, o czym mowa na wstępie, w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. organ winien rozpatrzeć wniosek, co dotyczy również kwalifikacji prawnej żądania wniosku – to znaczy ustalenia, czy w istocie chodzi o informację publiczną, ale i w takim przypadku wymagane jest działanie organu poprzez stosowne powiadomienie wnioskodawcy przez organ a bezsprzecznie gdyby nawet przyjąć, że w niniejszym przypadku wniosek nie dotyczy informacji publicznej – organ i tak pozostawał w zwłoce na dzień złożenia skargi, czyli był bezczynny.
Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego oraz konieczność w związku z tym umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego nie zwalnia jednakże sądu z obowiązku oceny, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Rażącym naruszeniem prawa będzie sytuacja, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. ak: II OSK 468/13, CBOSA).
W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa bowiem okres bezczynności nie był znaczny licząc od upływu dopuszczalnego ustawą okresu dwóch miesięcy, a przede wszystkim bezczynność nie wydaje się zamierzona w kontekście wyjaśnień organu.
Z tych racji orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.
Na mocy § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17).
Takich okoliczności Sąd jednak nie dostrzegł w rozpatrywanym przypadku nadto uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa (o czym mowa wyżej) przesądza o bezzasadności żądania skargi przyznania sumy pieniężnej
Z przywołanych względów Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił (pkt III sentencji).
O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.