Uzasadnienie
W dniu 19 sierpnia 2014 r. wpłynęło do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. pismo T. O. (dalej: skarżącego) adresowane do D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W., zatytułowane skarga na bezczynność organu – Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. W piśmie tym skarżący zarzucił organowi I instancji bezczynność w sprawie wypłaty ekwiwalentu za remont lokalu mieszkalnego za rok 2013.
Komendant Wojewódzki odpowiedział skarżącemu na powyższe pismo, pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r. nr WO.051.1.1.2014.
Pismem z dnia 2 października 2014 r. skarżący złożył za pośrednictwem D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność tego organu w sprawie rozpatrzenia wniosku i wypłaty ekwiwalentu za remont lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na treści art. 77 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2013, poz. 1340), zgodnie z którym wysokość równoważnika za remont jest uwzględniana na podstawie norm zatrudnienia przysługujących strażakowi wraz z członkami jego rodzin. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie go, gdyż organ nie podjął wszelkich czynności aby wyjaśnić zaistniały stan faktyczny, naruszenie art. 37 § 2 k.p.a. poprzez nieustalenie dodatkowego terminu złożenia wniosku, ponieważ roszczenia wynikające ze stosunku pracy ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat, zgodnie z art. 291 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 kodeks pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 237 ze zm.) oraz art. 37 § 2 k.p.a. poprzez nieustalenie dodatkowego terminu, ponieważ zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat, w którym roszczenie stało się wymagalne.
Zdaniem skarżącego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawach trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo brak lokalu mieszkalnego równoważnik taki przyznaje się na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego, składanego przez strażaka nie rzadziej niż raz w roku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, gdyż jest ona niezasadna. Komendant Wojewódzki podniósł, że przedmiotowa skarga powinna zostać odrzucona na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), ponieważ z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skarżący w sposób dowolny wskazał art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. jako podstawę prawną rzekomego pozostawania Komendanta Wojewódzkiego w bezczynności. W sytuacji, gdy Komendant Wojewódzki rozpoznał skargę w postępowaniu skargowym w trybie Działu VIII k.p.a., bowiem obiektywnie nie było przesłanek do rozpoznania jej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, nie ma podstaw do stwierdzenia braku przejawów aktywności organu administracji publicznej stanowiącego o istocie bezczynności.
Organ podkreślił, że w zaistniałym układzie procesowym jeszcze nie rozpoczął biegu termin do wniesienia skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego, ponieważ nie mógł on orzekać o bezczynności Komendanta Powiatowego, skoro postępowanie w sprawie przyznania równoważnika za remont nie zostało przed tym ostatnim wszczęte. Skarżący ignoruje unormowanie, na mocy którego to szczególne postępowanie wszczyna się wyłącznie na wniosek strażaka. Jeżeli strażak w przepisanej formie nie wniósł o przyznanie równoważnika za remont, to nie może zarzucać bezczynności organom obu instancji, a następnie żądać wydania rozmaitych aktów administracyjnych przyznających równoważnik przez organ II instancji z pominięciem właściwości rzeczowej organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził, iż nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
Nieuzasadniony, zdaniem organu, jest zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Komendant Wojewódzki, kierując się tą zasadą, przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego, z uwzględnieniem zasady bezstronności w swoim postępowaniu. Skarżącego pouczono w trybie art. 239 § 1 k.p.a. o możliwości dalszego procedowania.
Zdaniem organu, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy podejmują wszelkie czynności niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Komendant Wojewódzki przeprowadził w ramach postępowania skargowego postępowanie wyjaśniające w trybie w art. 237 § 2 k.p.a.
Nie może być mowy o naruszeniu art. 37 § 2 k.p.a. poprzez nieustalenie dodatkowego terminu złożenia wniosku po uznaniu zażalenia za uzasadnione, gdyż skarżący opacznie rozumie sens tego przepisu. Wyłącznie od strażaka zależy czy i kiedy złoży wniosek czyli w realiach skargi oświadczenie mieszkaniowe za dany rok. Nie ma podstaw by ograniczać jego autonomię poprzez wyznaczanie po temu określonego terminu. Nadto wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy obwarowane jest przesłanką uznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione, ale może to mieć miejsce jedynie, gdy wszczęto postępowanie administracyjne. Jednak bez znaczenia jest okoliczność, czy treść odpowiedzi na skargę w trybie 238 § 2 k.p.a. - jest zgodna z żądaniem skarżącego, ponieważ jej udzielenie powoduje, że Komendant Wojewódzki nie pozostawał w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne,
- 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
- 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
- 5. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,
- 6. bezczynność organów w przypadkach określonych wyżej.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa.
W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. polegającą na niewypłaceniu skarżącemu ekwiwalentu za remont lokalu mieszkalnego.
Wskazania wymaga, że aby można było mówić o bezczynności organu to konieczne jest złożenie do właściwego organu – organu I instancji, wniosku zawierającego określone żądanie strony. Brak wniosku strony nie uprawnia organu do wszczęcia postępowania w zakresie zgłoszonego żądania. Nie zawsze konieczne jest złożenie wniosku w formie pisemnej, jednak żądanie zawsze musi być organowi przedstawione.
Zasadniczą kwestią w sprawie ze skargi na bezczynność jest ustalenie, czy po stronie organu administracji publicznej istniał prawny obowiązek rozpatrzenia konkretnego wniosku w przewidzianej prawem formie. Podkreślenia wymaga jednakże, iż ocena taka może zostać dokonana przez sąd tylko wówczas, gdy do organu wpłynął lub został przedstawiony ustnie wniosek z określonym żądaniem.
W rozpatrywanej sprawie Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. nie otrzymał żądania skarżącego o wypłatę ekwiwalentu za remont lokalu mieszkalnego, a tym samym nie mógł rozpoznać sprawy zgodnie z jego treścią. Wniosek taki nie wpłynął także do organu nadrzędnego, którego bezczynność zaskarżono w niniejszej sprawie. Żądanie takie nie zostało również przedstawione organowi w innej formie. Żądanie o wypłatę ekwiwalentu zostało sformułowane dopiero na etapie wniesienia skargi do sądu.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu obowiązany jest stwierdzić, że w przedstawionym stanie faktycznym skarga na bezczynność D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. jest niedopuszczalna. Należy również zgodzić się z organem, że w zaistniałym układzie procesowym jeszcze nie rozpoczął biegu termin do wniesienia skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego, ponieważ nie mógł on orzekać o bezczynności Komendanta Powiatowego, skoro postępowanie w sprawie przyznania równoważnika za remont nie zostało przed tym ostatnim wszczęte. Brak jest możliwości badania przez sąd administracyjny - w sytuacji stwierdzenia, że dany podmiot nie otrzymał wniosku - czy pozostaje on w bezczynności w zakresie jego rozpatrzenia. Ocena przez sąd administracyjny tego, czy na D. Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej we W. ciążył obowiązek rozpoznania wniosku o wypłatę ekwiwalentu w przewidzianych prawem formach, byłaby możliwa, a zatem dopuszczalna, tylko wówczas, gdyby wniosek taki został w organie faktycznie złożony, gdyż tylko wniosek wszczyna postępowanie przed organem.
Wobec niezłożenia w organie wniosku, skargę na bezczynność D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. w zakresie jego rozpatrzenia, uznać należało za niedopuszczalną.
Za niedopuszczalne należy również uznać zawarte w skardze wnioski, w których skarżący domaga się, by Sąd zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego PSP do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w przedmiotowej sprawie, oraz zobowiązał Komendanta Powiatowego PSP w K. do wypłaty skarżącemu ekwiwalentu oraz odsetek za zwłokę. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo Ustroju Sądów Administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia, lecz jedynie może skontrolować (ocenić) działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Jednocześnie Sąd zauważa, że jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada pisemności, określona w art. 14 § 1 kpa. Zasada ta odnosi się nie tylko do organów administracji publicznej, nakładając na nie obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej, lecz również do stron postępowania, które powinny formułować swoje żądania na piśmie.
Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.