Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem O. T. (dalej: strona, skarżący) z dnia 30 stycznia 2019 r. (wpływ do organu: 1 luty 2019 r.), adresowanym do Wojewody Opolskiego (dalej: Wojewoda) o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. Wojewoda wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 4 lipca 2019r strona uzupełniła braki formalne wniosku.
Kolejnym pismami z dnia 4 lipca 2019 r., 4 października 2019r.,2 grudnia 2019r. oraz 13 lutego 2020r. Wojewoda zawiadamiał stronę o przewidywanym terminie wydania decyzji wyznaczonym odpowiednio na dzień 4 października 2019r., 30 listopada 2019r., 13 lutego 2020r., 31 marca 2020r.
W dniu 12 marca 2020r. do Wojewody wpłynął wniosek strony z 26 lutego 2020r. o przekazanie sprawy - ze względu na zmianę miejsca zamieszkania - według właściwości miejscowej Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: organ)
Pismem z dnia 15 grudnia 2020 r. organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa.
Pismem z dnia 22 maja 2023 r. (wpływ do organu w dniu 23 maja 2023 r.) strona złożyła ponaglenie na bezczynność organu.
Decyzją z dnia 23 maja 2023 r., nr SOC-PCII.6151.1.9864.2020.MC organ udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 23 maja 2025 r.
Pismem z dnia 26 maja 2023 r. (wpływ do organu w dniu 30 maja 2023 r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność w przedmiocie rozpoznania jej wniosku.
Skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie,że organ dopuścił się bezczynności;
2/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy;
4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 8000 zł; 5/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a to art. 12 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r., poz.2000 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że postępowanie w jej sprawie trwa już od 2019 r. Tymczasem organ po przekazaniu mu wniosku nie wydał decyzji ani nie podjął innych czynności zmierzających do załatwienia wniosku, mimo upływu ustawowych terminów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że sprawa została załatwiona decyzją z dnia 23 maja 2023 r. Dodał ponadto, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej, ma istotny wpływ na tempo procedowania spraw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, zaś przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo analiza jej pod kątem dopuszczalności. Innymi słowy, sąd zobowiązany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z tego względu, że została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ. Jak wynika bowiem z materiału aktowego badanej sprawy, decyzja w sprawie została wydana w dniu 23 maja 2023 r., zaś przedmiotowa skarga została wniesiona w dniu 30 maja 2023 r.
W tym miejscu wymaga zaakcentowania, że obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - na skutek podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny dwóch uchwał w składzie siedmiu sędziów, a mianowicie z dnia z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości – nie istnieje rozbieżność poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub przewlekłość w postępowaniu w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia jednej z tych skarg zakończone. W tej ostatniej uchwale wyjaśniono, że "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Z uwagi na treść art. 269 § 1 p.p.s.a. powyższy pogląd ma charakter wiążący.
Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość wzruszenia poglądu wyrażonego w uchwale wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu.
Przyjąć zatem należy,że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość po załatwieniu sprawy przez organ nie istnieje już stan bezczynności i przewlekłości, a to oznacza że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia. Kontrolowany bowiem w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie skargi aktualny, a nie historyczny. A zatem załatwienie sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, skutkuje ustaniem stanu podlegającego go kontroli sądowej tj. stanu bezczynności i przewlekłości. W uzasadnieniu uchwały II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w takiej sytuacji za podstawę prawną odrzucenia skargi należałoby uznać art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wskazał przy tym m. in.: "Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne.
Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia". W powołanej wyżej uchwale wyjaśniono także, że "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie".
Innymi słowy, jeżeli organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi, to w takiej sytuacji zarzucana bezczynność lub przewlekłość realnie przestaje istnieć – ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi.
Wobec tego, skoro stan bezczynności lub przewlekłości kończy się wraz z załatwieniem sprawy przez organ, to oczywiste jest, że skarga nie może dotyczyć przedmiotu, który nie istnieje już w chwili jej wniesienia. Taka też wykładnia art. 53 ust. 2b p.p.s.a. została przyjęta zarówno w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), jak i uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21).
Powyższą wykładnię wspierają również argumenty natury celowościowej, a dotyczące podstawowej funkcji, jaką ma pełnić skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle uzasadnień obu powoływanych wielokrotnie uchwał składu siedmiu sędziów, nie budzi wątpliwości, że funkcją tą jest "doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności" (sygn. akt II OPS 5/19), czy też "doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ w jak najkrótszym czasie" (sygn. akt II OPS 1/21). Wydanie decyzji realizuje tę podstawową funkcję skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W tym kontekście przedmiotu sporu w badanej sprawie zwrócić należy uwagę na to, że w powołanej wyżej uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia.Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.).Uznać zatem należy, że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej – ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków.
Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (zob. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., II OSK 171/15; publ. CBOSA).
Jak wynika z wydruku śledzenia doręczenia skarżącemu wydanej w sprawie decyzji (k.30),było to nieudane doręczenie, gdyż pomimo dwukrotnego awizowania tej przesyłki, adresat jej nie podjął.
Natomiast doręczenie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność nie zmienia jednak faktu, że podstawą żądania tej skargi było wydanie stosownej decyzji przez organ, co w badanej sprawie niewątpliwie nastąpiło w dniu 23 maja 2023 r. To data wydania, nie zaś doręczenia decyzji, ma kluczowe znaczenie przy ocenie terminowości działania organu w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. II FSK 235/15; publ. CBOSA).
W konsekwencji uznać należy, że jeżeli Sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania - przed dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego - stanu bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Z tych względów na podstawie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art.232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. (pkt II).