Uzasadnienie
W dniu 30 października 2014 r. wpłynęła do Sądu skarga A. G. na bezczynność Wójta Gminy Ż w zakresie informacji publicznej. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że pismem z dnia 24 września 2014 r. zwrócił się do Wójta Gminy Ż w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, poprzez podanie informacji dotyczących kwalifikacji z zakresu zarządzania oświatą Dyrektora Szkoły Podstawowej w R. D. Sz. tj. kopii dyplomu lub świadectwa z następującymi danymi:
- a) Nazwa uczelni i rok ukończenia studiów podyplomowych/kursu kwalifikacyjnego z zakresu organizacji i zarządzania oświatą,
- b) Numeru albumu/świadectwa,
- c) Imię i nazwisko osoby wydającej dokument.
Pismem z dnia 8 października 2014 r. (doręczonym w dniu 10 października 2014 r.) Sekretarz Gminy Ż. poinformował skarżącego, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje udostępnienia egzemplarza dokumentu prywatnego, w którym informacja publiczna może być zawarta, a skoro tak, nie można domagać się kopii tego dokumentu. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W związku z tym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, gdyż żądanie dotyczy udostępnienia urzędowego dokumentu, wymaganego dla objęcia funkcji publicznej i ściśle związanego z objęciem funkcji dyrektora publicznej szkoły (co jest działalnością publiczną).
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ż. przedstawił stan sprawy i podkreślił, że skarżący 7 kwietnia 2014 r. złożył w tut. Urzędzie podobny wniosek o udzielenie informacji publicznej - w zakresie: wszystkie dokumenty potwierdzające kwalifikacje D. Sz. do pełnienia funkcji dyrektora placówki oświatowej tj. Szkoły Podstawowej w R. Organ decyzją [...] odmówił udzielenia informacji, w efekcie czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...], nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji.
Postanowieniem zapadłym na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. wezwano Wójta Gminy Ż. do poinformowania, czy informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia 24 września 2014 r. została mu udostępniona, jeżeli tak, to kiedy i w jakim zakresie, w związku z postępowaniem toczącym się z wniosku skarżącego z dnia 7 kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, rozpoznanego decyzją SKO we W. z dnia [...], nr [...].
W odpowiedzi organ poinformował, że wszystkie dokumenty dotyczące wniosku skarżącego z 24 września 2014 r. zostały Sądowi przekazane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej także: "ustawa").
W sprawie jest niekwestionowane, że Wójt Gminy Ż. z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast stwierdzenie, czy żądane przez skarżącego informacje, to jest dotyczące kwalifikacji z zakresu zarządzania oświatą Dyrektora SP w R. D. Sz. tj. kopia dyplomu lub świadectwa jest informacją publiczną.
Przechodząc do rozważań natury merytorycznej wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust.1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy wykładni tych sformułowań należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie.
Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.
Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (vide: wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r. II SAB/Wa 175/06, Lex 340013 oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2006 r. II SAB/Wa 1/06, Lex 197599).
Jednocześnie należy wskazać, że prawo do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych w postaci dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje, np. dokumentów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokumenty są zasadniczymi nośnikami informacji, a wobec tego prawo wglądu do dokumentu oznacza prawo do dysponowania czy zapoznania się z jego treścią, a nie prawo do dysponowania samym dokumentem (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004r., OSK 205/04). W wyroku z dnia 2 czerwca 2011r. (I OSK 281/11) NSA wskazał, że należy rozgraniczyć pojęcie "informacji publicznej" i jej nośnika. Informacją jest zawsze wiedza o faktach, natomiast może ona być zawarta w różnego rodzaju nośnikach. Organ jest bowiem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale niekoniecznie na nośniku, na którym jest ona zawarta.
W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku była kserokopia dyplomu. Żądana kserokopia dyplomu jako jedynie nośnik informacji nie może być, w kontekście powyższych rozważań, uznana za informację publiczną. W wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., I OSK 1622/10, NSA wskazał, że w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie wydania kserokopii dokumentu, do realizacji tego prawa nie wystarczy ani poinformowanie wnioskodawcy o treści dokumentu, ani zezwolenie na zapoznanie się z jego treścią w określonym miejscu i czasie, gdyż dopiero wydanie żądanych kserokopii jest realizacją tego rodzaju wniosku. Podzielając ten pogląd należy stwierdzić, że kserokopia dyplomu, zawierającego również pewne dane niepodlegające udostępnieniu w trybie ustawy, nie mogła zostać skarżącemu wydana na podstawie złożonego wniosku.
Informację publiczną stanowić jednak mogą niektóre dane znajdujące się na dyplomie, m.in. wykształcenie osoby pełniącej funkcję publiczną. Art. 61 Konstytucji RP gwarantuje bowiem prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmującą m.in. informację o osobach pełniących funkcję publiczną. W art. 1 ust. 1 ustawy wskazano, że informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Do definicji informacji publicznej odniósł się NSA, stwierdzając, że należy za takie uznać informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone [por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28]. W świetle tego za informację publiczną należy uznać również dane o wykształceniu osoby pełniącej funkcję publiczną dyrektora szkoły.
Słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2007r. w sprawie I OSK 517/06, że akta kandydatów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, w tym wykorzystane w postępowaniu kwalifikacyjnym testy, zadania symulacyjne, spełniają zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe kryteria informacji publicznej. Stanowią bowiem informację o działalności organów publicznych. W ocenie Sądu, powyższe stwierdzenie znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. Dyrektor szkoły jest bowiem osobą pełniącą funkcję publiczną. Jak wskazano w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnosi się zarówno do wiadomości o osobach pełniących funkcje publiczne, jak też do kwestii powołań na stanowiska publiczne. Wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w aktach takich spraw stanowią informację publiczną.
Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 5 ust. 2 ustawy, ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Podsumowując należy stwierdzić, że wykształcenie osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy.
Mając na względzie powyższe uznać należy, iż w konkretnej sprawie wniosek skarżącego powinien być rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzić bowiem należy, iż organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu w/w wniosku skarżącego, albowiem poprzez dokonanie błędnej jego kwalifikacji uznał, iż żądanie skarżącego polegające na udostępnieniu kserokopii dyplomu dyrektora szkoły nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy i w konsekwencji sprawę załatwił poprzez udzielenie pisemnej informacji, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. Jednakże pismo z dnia 8 października 2014 r. skierowane do skarżącego nie mogło być - z wyżej wskazanych powodów, uznane za podjęcie czynności, do jakich zobowiązany był organ.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynność materialno – technicznej (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195).
W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (tak: NSA w Warszawie w wyroku z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r. II SA/Wa 162/07, niepubl.).
W przedmiotowej sytuacji organ powinien był natomiast ustalić, czy strona domaga się dokumentów (kopii), czy też wynikających z nich danych. W przypadku zaś wątpliwości, organ winien był skorzystać z trybu przewidzianego w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji niejawnych i powiadomić wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Jest to tym bardziej zasadne, że organ działający w przedmiotowej sprawie wiedział, jaką informację chce uzyskać wnioskodawca, gdyż zwracał się on już wcześniej do organu o informację dotyczącą wszystkich dokumentów potwierdzających kwalifikacje D. Sz. do pełnienia funkcji Dyrektora placówki oświatowej.
Na marginesie Sąd zauważa, że pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. wezwano Wójta Gminy Ż. do poinformowania, czy wyżej określona informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia 24 września 2014 r. została mu udostępniona w związku z postępowaniem toczącym się z wniosku skarżącego z dnia 7 kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, rozpoznanego decyzją SKO we W. z dnia [...], nr [...]. W odpowiedzi organ poinformował, że wszystkie dokumenty dotyczące wniosku skarżącego z 24 września 2014 r. zostały Sądowi przekazane, co uprawniało Sad do przyjęcia, że żadne informacje z tego zakresu nie zostały skarżącemu przekazane.
Z wyżej wymienionych przyczyn zobowiązano Wójta Gminy Ż. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 września 2014 r. w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi - art. 149 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy Ż. w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę stan faktyczny sprawy, w tym fakt, iż zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniał art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.