Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.
D. Ś. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018. Działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2b, art. 54 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Działając na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów:
- 1. art. 11 i art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. - dalej: u.p.p.w.d.), poprzez nieustalenie prawa do świadczenia wychowawczego mimo złożenia wniosków za kolejne okresy;
- 2. art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, przewidzianego w w/w przepisie;
- 3. art. 36 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a., przez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu jej sprawy w terminie, a tym samym niepodanie przyczyn zwłoki, brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy i brak pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia;
- 4. art. 37 § 4 w zw. z art. 9 K.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o przekazaniu ponaglenia, będącego środkiem zaskarżenia, do organu wyższej instancji, w terminie 7 dni od daty jego otrzymania;
- 5. art. 37 § 5 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a., przez nierozpatrzenie przez organ ponaglenia w przewidzianym ustawą terminie 7 dni;
- 6. art. 6 w zw. z art. 8 K.p.a., statuującego zasadę praworządności, przez niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej;
- 7. art. 73 w zw. z art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie jej, jako stronie postępowania, czynnego udziału w postępowaniu, tj. brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do drogi mailowej i udzielanie odpowiedzi przez system, sprowadzającej się do informacji "trzeba czekać". Tak stawiając zarzuty strona wniosła o:
- 1) (na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za w/w okres w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2) (na podstawie art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a.) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania;
- 3) (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.) o stwierdzenie, że bezczynności organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł;
- 5) (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł;
- 6) (na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.) o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że 1 września 2020 r. wydał informację rozstrzygającą o uprawnieniu strony do wnioskowanego świadczenia i zakończył postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie.
Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Z zebranego w tej sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 K.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że: wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego został przekazany do Wojewody, jako organu właściwego, 28 lutego 2018 r.; 4 maja 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony; pismem z 18 sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu: 21 sierpnia) strona złożyła skargę na bezczynność organu; 1 września 2020 r. sporządzono informację o przyznaniu stronie wnioskowanego przez nią świadczenia.
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji załatwia wniosek strony po upływie 2,5 roku od jego wpływu. Nadto, w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone w art. 35 K.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również w ogóle dyspozycji art. 36 K.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia.
Powyższe wskazuje, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda bez wątpienia pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niezałatwienie przez tak długi okres sprawy z wniosku strony), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia, że liczba wniosków o świadczenia jest bardzo duża. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.
Z uwagi na załatwienie wniosku strony po wniesieniu skargi, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może"), Sąd przyznał stronie skarżącej z urzędu sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi strona musiała się zmagać oczekując na przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności organu (zdyscyplinuje organ).
W ocenie Sądu, zasądzona kwota 500 zł: z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana.
Zdaniem Sądu, w sprawie nie wystąpiły przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Tym samym Sąd oddalił w tej części skargę na podstawie art. 151 w zw.
z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd nie dopatrzył się w postawie organu celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie i wziął wzgląd na fakt zakończenia przez organ postępowania przed wydaniem wyroku.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.