Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem P.K. (dalej: strona, skarżąca) z dnia [...] sierpnia 2018 r. adresowanym do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej: M-GOPS), o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz syna M. P., urodzonego [...] marca 2007r. oraz córki M.P urodzonej [...] kwietnia 2011r., na okres 2018/2019. W przedmiotowym wniosku strona podała, że w skład jej rodziny prócz jej i dwójki dzieci wchodzi również mąż, A. K., który przebywa w Niemczech.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Burmistrz B. (dalej: organ pomocowy), przekazał wniosek strony do Wojewody D. (dalej: DUW, organ) w celu rozpatrzenia sprawy zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przedmiotowy wniosek wpłynął do DUW w dniu [...] stycznia 2019 r.
Strona wniosła ponaglenia datowane na [...] kwietnia 2020r., [...] kwietnia 2020r., [...] maja 2020r., [...] maja 2020r., [...] czerwca 2020r., [...] lipca 2020r., kierowane na adresy e-mailowe organu ([email protected], [email protected])
W dniu [...] sierpnia 2020r. strona wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2018/2019. Skarżąca podniosła, że wniosek złożyła w sierpniu 2018 roku i przez dwa lata nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Skarga jako niewłaściwie wniesiona została wraz załącznikami przekazana właściwemu organowi administracyjnemu celem sporządzenia odpowiedzi na skargę. Powyższe dokumenty wpłynęły do organu w dniu [...] września 2020r.
W dniu [...] września 2020 r. Wojewoda D. wydał postanowienie nr [....] na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 23a ust. 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020, poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), art. 11 ust. 1 pkt. 1, art. 16 ust. 4, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019, poz. 2407 ze zm., dalej: p.p.w.d.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) ustalając, że w sprawie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 czerwca 2018r. do 21 października 2019r. min. względem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2018/2019. W uzasadnieniu organ zobowiązał organ pomocowy do przesłania decyzji uchylającej prawo do świadczenia od dnia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (dot. okresu zasiłkowego 2017/2018) oraz listy wypłaconych świadczeń rodzinnych we wskazanym okresie.
Tego samego dnia pismem [...] organ zwrócił się do M-GOPS wskazując na niekompletność posiadanej dokumentacji, jednocześnie zobowiązując do wezwania strony do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku o dokumenty określające wysokość dochodów osiągniętych przez członka rodziny za granicą.
Również w dniu [...] września 2020r. po rozpatrzeniu wniosku strony złożonego dnia [...] lipca 2019r. organ wydał informację w przedmiocie przyznania stronie prawa do świadczenia wychowawczego na jej syna na okres od [...] do [...] października 2019r. oraz od [...] grudnia 2019 r. do [...] stycznia 2020r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na bardzo dużą ilość spraw, które napływają do organu, znacząco zwiększając ilość prowadzonych postępowań oraz uniemożliwiają bieżące monitorowanie i wywiązanie się z kodeksowych terminów załatwienia spraw. W związku - zdaniem organu - brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Nie wynika również z lekceważenia wniosków strony i braku woli załatwienia sprawy. Według organu, brak jest również podstaw do stwierdzenia, że dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa, ponieważ zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę przewlekłość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)- kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ustawodawca zdefiniował pojęcie "bezczynności" w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Wymaga bowiem podkreślenia,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania".
Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy,że mamy w niej do czynienia bezczynnością organu. Z materiału aktowego kontrolowanej sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili przekazania przez organ pomocowy przedmiotowego wniosku, tj. od dnia [...] stycznia 2019 r. (data wpływu wniosku do organu) organ przez ponad dwa i pół roku nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsze czynności zostały bowiem podjęter przez organ w dniu [...] września 2020 r., kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnościami tymi było:
- - po pierwsze, wydanie postanowienia ustalającego, że w sprawie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od [...] czerwca 2018r. Do [...] października 2019r.,
- - po drugie: wydanie informacji w przedmiocie prawa strony do świadczenia wychowawczego na jej syna na okres od [...] do [...] października 2019r. oraz od [...] grudnia 2019 r. do [...] stycznia 2020r.,
- - po trzecie, wezwanie organu pomocowego o uzupełnienia wniosku o dokumenty określające wysokość dochodów osiągniętych przez członka rodziny za granicą.
Jednak Sąd wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne..
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji, pomimo wielokrotnych ponagleń strony, dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad dwóch i pól latach od jego wpłynięci.. Ponadto Wojewoda nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a., a mianowicie nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy.
Z materiału aktowego badanej sprawy wynika na skutek rozpatrzenia wniosku strony złożonego w dniu [...] lipca 2019r. organ wydał w dniu [...] września 2020r. informację o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na jej syna na okres od [...] do [...] października 2019r. oraz od [...] grudnia 2019 r. do [...] stycznia 2020r. Natomiast organ nie wykazał, aby wydał stosowną informację lub zadziałał w innej prawnej formie działania w następstwie rozpoznania przedmiotowego wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2018r.
Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres (znacznie ponad 2 lata) stosownego aktu, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.
Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd z urzędu przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ.
W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Zdaniem Sądu, instytucja zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej spełni oczekiwaną funkcję prewencyjną.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku.