Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 29 maja 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 37/20

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2020 r. Stowarzyszenie A zwróciło się do Wójta Gminy D. o udostępnienie pocztą elektroniczną następującej informacji publicznej:

1. 1. Czy Urząd Gminy D., jednostki podległe, w tym spółki, należące do Gminy prowadzą media, takie jak gazeta, radio, telewizja? Jeśli tak, proszę o podanie listy, a jeśli medium występuje w internecie proszę o wskazanie linka,
2. 2. Kto oraz która jednostka samorządowa odpowiedzialna jest za prowadzenie mediów?
3. 3. Czy prowadzone przez samorząd media mają zarejestrowany w sądzie tytuł prasowy?
4. 4. Czy w prowadzonych mediach pojawiają się reklamy oraz czy są one płatne? Jeśli tak, to jakie wpływy z tego tytułu osiągnięto w latach 2014 – 2019?
5. 5. Na co przeznaczane były zyski pochodzące z reklam?
6. 6. Jakie koszty w 2019 r. poniosła Gmina w związku z prowadzeniem gazetki, dziennika, strony internetowej z rozbiciem na koszty pracownicze oraz koszty wydawnicze?
7. 7. Czy zespół prowadzący gazetkę, dziennik, stronę internetową samodzielnie dokonuje redakcji czy otrzymuje gotowe materiały od Wójta?
8. 8. Kto decyduje, które materiały mogą znaleźć się w gazetce, dzienniku, na stronie internetowej?
9. 9. Czy organizacje pozarządowe, radni, mieszkańcy mają możliwość zamieszczania artykułów w gazetce, dzienniku, stronie internetowej. Jeśli nie, to kto o tym decyduje?
10. 10. Ile artykułów przesłanych przez mieszkańców, radnych, organizacje pozarządowe zostało opublikowanych w mediach w 2019 r.?
11. 11. Jakie są wydatki Gminy na ogłoszenia, artykuły sponsorowane, materiały dedykowane lub innego typu promocję od 1 stycznia 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek?
12. 12. Jakie są koszty wydania nr 5 (100) Gazety D. wrzesień – październik 2018 r., wydanej w czasie kampanii wyborczej i kto pokrył te koszty?
13. 13. Na jakiej zasadzie i przez kogo kolportowana jest Gazeta D., która umieszczana jest m. in. w kościołach na terenie Gminy D.?

W odpowiedzi na wniosek z dnia (...) stycznia 2020 r. Wójt Gminy podał, że Gmina, reprezentowana przez Wójta Gminy, posiada zarejestrowany tytuł czasopisma "Gazeta D.". Natomiast informacja, dotycząca prowadzenia mediów, takich jak gazeta, radio, telewizja przez jednostki organizacyjne, w tym spółki Gminy D., nie może zostać udzielona, ponieważ Gmina nie dysponuje taką informacją. Wydawana przez Gminę "Gazeta D." nie zawiera w swojej treści żadnych reklam, a zatem nie osiąga również zysków z tego typu działalności. Wydatki Gminy na ogłoszenia, artykuły sponsorowane, materiały dedykowane w latach 2016 – 2019 wyniosły 93.964,30 zł. Koszt wydania "Gazety D. nr 5 (100), obejmujący wrzesień – październik 2018 wyniósł 4.530,00 zł brutto. Gazeta D. kolportowana jest przez sołtysów gminy D..

Ponadto pismem z dnia (...) stycznia 2020 r. Wójt Gminy wezwał wnioskodawcę o sprecyzowanie żądań zawartych w pkt 6 wniosku, w szczególności o jednoznaczne wskazanie przedmiotu, którego mają dotyczyć koszty, tj. gazetki, dziennika, strony internetowej, a w przypadku strony internetowej o wskazanie konkretnego adresu. Ogólne wskazanie we wniosku gazetki, dziennika, strony internetowej, bez ich skonkretyzowania, nie jest wystarczające do należytego rozpoznania wniosku, w tym zakwalifikowania jako żądania informacji prostej lub przetworzonej. Ponadto doprecyzowania wymaga również zwrot "koszty wydawnicze", który nie jest zdefiniowany ustawowo i jego zakres również może być różny w zależności od interpretacji. Do czasu sprecyzowania żądań w pkt 6, nie jest możliwa odpowiedź na pytania zawarte w pkt 7, 8 i 9 wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wójta Gminy, otrzymanej przez organ w dniu (...) stycznia 2020 r., Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniosło o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie uznało, że organ zrozumiał wniosek odpowiadając, że nie może wskazać, jakie media prowadzą jednostki organizacyjne Gminy. Udzielił też częściowej odpowiedzi, dotyczącej "Gazety D.".

Tym samym niezrozumiałe jest wezwanie do uściślenia wniosku, skoro dotyczy on wszelkich gminnych gazet, dzienników, stron internetowych i innych mediów. Nie można się zgodzić, jakoby realizację wniosku uniemożliwiał brak precyzyjnego sformułowania żądania. Ponadto organ w ogóle nie odniósł się do pytań w pkt 2 i 10 wniosku, bez żadnego wyjaśnienia.

Pismem z dnia (...) lutego 2020 r. Wójt Gminy udzielił uzupełniającej informacji na wniosek z dnia (...) stycznia 2020 r.:

Ad. 2 "Gazeta D." wydawana jest na zlecenie Gminy D., a jej wydawaniem i redagowaniem zajmują się podmioty wskazane w stopce redakcyjnej czasopisma.

Ad. 6 Koszty wydania "Gazety D. " został wskazany pośrednio w odpowiedzi z dnia (...) stycznia 2020 r. Wydanie nr 5 kosztowało 4.530,00 zł brutto i jest to koszt każdego wydania. Łączny roczny koszt wydawania Gazety w 2019 r. wyniósł 27.180,00 zł brutto (jest to dwumiesięcznik).

Ad. 7 Nie posiadamy informacji, kto redaguje materiały publikowane w Gazecie. W Urzędzie nie funkcjonuje żaden zespół prowadzący gazetę, dziennik, stronę internetową. Materiały zamieszczane na stronach internetowych Gminy przygotowywane są przez pracowników.

Ad. 8 Odnośnie Gazety (...) – wynika to z przepisów prawa, m. in. prawa prasowego. Odnośnie stron internetowych – zgodnie z Regulaminem organizacyjnym Urzędu Gminy, ten zakres obowiązków przypisany jest do stanowiska sekretarza gminy.

Ad. 9 Gazeta zawiera informacje dotyczące działalności organów Gminy oraz Urzędu i gminnych jednostek. Gazeta nie zawiera treści o charakterze polemiki, opinii, komentarzy. Zatem nie jest możliwe zamieszczanie materiałów o innym charakterze lub przez inne podmioty. Również ustawa o finansach publicznych wprost zabrania finansowania działalności podmiotów zewnętrznych z pominięciem odpowiednich procedur prawnych (konkursów, przetargów, wniosków o dotacje).

Ad. 10 Liczba artykułów – 0.

Ponadto Wójt Gminy decyzją z dnia (...) lutego 2020 r. nr (...) umorzył postępowanie o udzielenie informacji publicznej w zakresie pkt 6 wniosku z dnia (...) stycznia 2020 r, ponieważ w Urzędzie Gminy dokumentacja księgowa nie zawiera ani księgowań, ani dokumentów "koszty pracownicze" i "koszty wydawnicze" odnośnie prowadzenia jakichkolwiek mediów.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W duplice na odpowiedź organu na skargę Stowarzyszenie wskazało, że wniosek o informację publiczną był precyzyjny i nie zachodziła potrzeba do uściślania jego treści. Nie nastręczał on bowiem trudności interpretacyjnych. Za zupełnie niedopuszczalne należy uznać twierdzenia organu odnośnie nadużywania prawa do informacji.

Przy piśmie z dnia (...) kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie nadesłało decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we (...) z dnia (..) marca 2020 r. nr (...), uchylającą decyzję Wójta gminy z dnia (...) lutego 2020 r. i umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności po myśli art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. W odmiennej sytuacji, tj. gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, wówczas skargę należy oddalić.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną ani też, że Wójt Gminy zobowiązany jest do udzielania informacji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie Sąd zobowiązany jest do oceny, czy w dniu wydania wyroku organ nadal pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, po wniesieniu skargi do WSA w dniu (...) stycznia 2020 r., organ w piśmie z dnia (...) lutego 2020 r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na pytania zamieszczone w pkt 2, 6, 7, 8, 9 i 10 wniosku z dnia (...) stycznia 2020 r.

Należy zauważyć, że w pkt 6 wniosku strona skarżąca postawiła pytanie: "Jakie koszty w 2019 r. poniosła Gmina w związku z prowadzeniem gazetki, dziennika, strony internetowej z rozbiciem na koszty pracownicze oraz koszty wydawnicze?" Pismem z dnia (...) stycznia 2020 r. organ wezwał wnioskodawcę o sprecyzowanie żądań zawartych w pkt 6 wniosku, w szczególności o jednoznaczne wskazanie przedmiotu, którego mają dotyczyć koszty, tj. gazetki, dziennika, strony internetowej, a w przypadku strony internetowej o wskazanie konkretnego adresu oraz o doprecyzowanie zwrotu "koszty wydawnicze", który nie jest zdefiniowany ustawowo i jego zakres również może być różny w zależności od interpretacji.

Trzeba jednak stwierdzić, że w sytuacji gdy dokumentacja księgowa organu nie wyróżnia pojęcia "koszty wydawnicze", to organ zobowiązany był do wezwania strony skarżącej w celu uściślenia tego pojęcia. Strona skarżąca nie udzieliła organowi odpowiedzi na wezwanie. Dlatego też organ, udzielając odpowiedzi na pytanie z pkt 6 wniosku, wyjaśnił ile wynosi koszt wydania każdego numeru "Gazety D." oraz jaki był łączny roczny koszt wydania Gazety w 2019 r. Jednocześnie organ podał, że wydawaniem Gazety zajmują się podmioty wymienione w stopce redakcyjnej tego czasopisma.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut strony skarżącej, że organ nie odniósł się pytań zamieszczonych w pkt 2 i 10 wniosku. Organ wyjaśnił bowiem, że "Gazeta D." wydawana jest na zlecenie Gminy D., a jej wydawaniem i redagowaniem zajmują się podmioty wskazane w stopce redakcyjnej czasopisma, a materiały zamieszczane na stronach internetowych Gminy przygotowywane są przez pracowników Urzędu Gminy. Ponadto organ podał, że w 2019 r. w Gazecie i na stronie internetowej nie zostały opublikowane żadne artykuły nadesłane przez mieszkańców, radnych i organizacje pozarządowe.

Stwierdzić zatem należało, że w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia pkt 2, 6, 7, 8, 9 i 10 wniosku, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej, o którą zawnioskowała, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności przez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a.

O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż nie była wynikiem celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że organ w terminie do udzielenia odpowiedzi pismem z dnia (...) stycznia 2020 r. wezwał stronę skarżącą do sprecyzowania wniosku. Strona nie udzieliła jednak organowi odpowiedzi na wezwanie, ale złożyła skargę do WSA. Po otrzymaniu skargi w dniu (...) stycznia 2020 r., organ niezwłocznie udzielił odpowiedzi na pytania z pkt 2, 6, 7, 8, 9 i 10 wniosku w piśmie z dnia (...) lutego 2020 r.

Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku).

Sąd oddalił dalej idącą skargę strony, ponieważ odpowiedź na pytania z pkt 1, 3, 4, 5, 11, 12 i 13 wniosku została udzielona przez organ w piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r. (pkt III sentencji wyroku).

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt IV sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).