Uzasadnienie
Skarżący D. B. i P. B. wnieśli w niniejszej sprawie skargę, w której zarzucili [...] Dystrybucja S.A. Oddział w J. bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na ich wniosek z dnia 5 grudnia 2011 r., w którym domagali się udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej na działce nr [...] położonej w O. W odpowiedzi na skargę [...] Dystrybucja S.A. z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podała, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] Dystrybucja S.A. nie należy do kategorii podmiotów wskazanych w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - nie realizuje bowiem zadań publicznych, a nadto jest spółką prawa handlowego, kontrolowaną przez spółkę [...] Polska Energia S.A., w którym Skarb Państwa posiada jedynie 30% akcji. Spółka nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych.
Odnosząc się do treści skargi wyjaśniała, że wskazane w jej treści pismo z dnia 5 grudnia 2011 r. (doręczone 19 grudnia 2011 r.) oznaczone jako "wezwanie do podjęcia negocjacji" dotyczyło nieruchomości nie stanowiącej własności skarżących (działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w O.), tym samym — jako błędnie zredagowane nie może stanowić wskazanego przez skarżących wezwania do udostępnienia informacji. Pismo to zostało skorygowane przez stronę skarżącą pismem z dnia 14 lutego 2012 r. (dołączone do skargi). Przedmiotowe wezwanie dotyczyło uregulowania stanu prawnego gruntów poprzez ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu oraz ustalenia wysokości wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości skarżących tj. działki [...] położonej w O. Wskazała, że z dokumentów załączonych do skargi wynika, iż po otrzymaniu pisma spółki z 18 czerwca 2012 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Gminy w O. oraz Urzędu Wojewódzkiego we W. o nadesłanie kopii wskazanych decyzji.
Równocześnie skarżący pomimo otrzymania odpowiedzi odmownych (odpowiednio w dniu 17 lipca 2012 r. i 23 lipca 2012 r.) zaniechał poinformowania o tym strony przeciwnej. Tym samym, wobec okoliczności, że spółka nie miała wiedzy o odmowie udostępnienia skarżącemu wskazanych decyzji administracyjnych przez właściwe organy, przy uwzględnieniu, iż skarżący przez niemal pół roku nie informowali spółki o jakichkolwiek przeszkodach w weryfikacji danych uzyskanych od spółki stwierdzić można, że powyższe wyklucza przypisanie [...] Dystrybucja S.A. bezczynności w rozumieniu ustawy. Wskazała, że w myśl art. 1 ust. 2 ustawy dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym i zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej - powołany przepis ustawy wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie.
Niezależnie od powyższego podniosła, że w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Dodała, że tożsama sytuacja ma miejsce, gdy wniosek o udzielenie informacji zostanie skierowany do podmiotu, który nie mieści się w obszarze podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy. Obie wskazane podstawy mają, zdaniem spółki zastosowanie w niniejszej sprawie.
Podniosła, że sprawa objęta wnioskiem dotyczy relacji stron na gruncie cywilnoprawnym, wynikających z wezwania do wypłaty wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu w oparciu o art. 305¹ Kodeksu cywilnego i wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. W ocenie spółki kwestie te mają charakter indywidualny i nie mogą być zaliczane do spraw publicznych. Wskazane decyzje w świetle otrzymanej korespondencji służyć mają wyłącznie celom maksymalizacji kwoty wynegocjowanego/dochodzonego przed sądem wynagrodzenia, stąd służą interesom procesowym przeciwnika procesowego strony. W tym kontekście realizacja wniosku skarżących uderzać może w interesy majątkowe spółki, tj. dobro chronione wyłączeniem z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym kontekście wskazane decyzje nie ingerują w sferę publiczną - dotyczą natomiast stosunku majątkowego stron, tj. sfery regulowanej przez Kodeks cywilny.
Wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.10.2011 r. wyrażone w wyroku w sprawie I OSK 1987/11, zgodnie z którym samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie.
Wskazała również, że sprawami publicznymi w rozumieniu ustawy nie są, zdaniem spółki indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne. Jej zdaniem, wniosek skarżących zawarty w piśmie z dnia 14 lutego 2012 r. stanowił swoiste nadużycie prawa do informacji, ponieważ służył uzyskaniu informacji, która ma zostać wykorzystana do realizacji subiektywnych celów wnioskodawcy (maksymalizacji wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości skarżących). Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m. in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przypadku - tajemnicę przedsiębiorcy.
W świetle powyższego, informacje związane z udostępnieniem skarżącym wnioskowanych dokumentów, jako mogące mieć wpływ na strategię dalszego postępowania w zakresie wystosowanych roszczeń posiadają dla spółki wartość gospodarczą (negocjacyjną) w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na powyższe stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosowanie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując powyższą kontrolę, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz jej podstawą prawną.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym bądź to w przepisach art. 35 - 36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu należy jednak przede wszystkim stwierdzić, że na organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego organ nie wypełnia w nakazanym prawem terminie.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący złożyli do tutejszego Sądu skargę na bezczynność [...] Dystrybucja S.A. Oddział w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej na działce nr [...] położonej w O. (sprostowano wniosek).
W odpowiedzi na skargę [...] Dystrybucja S.A. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi motywując, że wskazany podmiot nie ma prawnego obowiązku udostępnienia przedmiotowej dokumentacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wynika to przede wszystkim z faktu, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] Dystrybucja S.A., nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, w szczególności nie jest osobą, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, ani też wykonującą zadania publiczne w rozumieniu przedmiotowej ustawy.
Podstawową kwestią, która wymagała wyjaśnienia przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie było ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji, to jest [...] Dystrybucja S.A. Oddział w J., jest podmiotem zdolnym w znaczeniu prawnym do skutecznego rozpatrzenia sprawy.
Zważyć należy, że sprawa niniejsza pod względem faktycznym i prawnym podobna jest do sprawy rozpoznawanej w tut. Sądzie także w dniu 12 kwietnia 2013 r. zarejestrowanej pod sygn. IV SAB/Wr 8/13, w której Sąd oddalił skargę z przyczyn niżej podanych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Sądu orzekającego w sprawie sygn. akt IV SAB/Wr 8/13.
W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. IV SAB/Wr 8/13 Sąd wskazał, że zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, poza organami administracji publicznej, mają także inne podmioty, gdy są powołane do załatwiania spraw administracyjnych. O właściwości podmiotu do rozpoznania i załatwienia określonej sprawy stanowią przepisy prawne zawarte w ustawach o materialnoprawnym charakterze. W niniejszej sprawie krąg tych podmiotów określa wyżej powołana ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 owej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Przepis ten w ustępie 2 stanowi, że: obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne.
Ze statutu [...] Dystrybucja S.A. oraz regulaminu organizacyjnego wymienionego podmiotu, z których Sąd przeprowadził dowód wynika, że [...] Dystrybucja S.A. jest spółką akcyjną z siedzibą w K., do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.). W zakresie swojej działalności Spółka może otwierać i prowadzić oddziały, zakłady, biura, przedstawicielstwa i inne jednostki. Z uprawnienia tego Spółka skorzystała.
W związku z rozczłonkowaniem organizacji pojawia się problem swoistości konstrukcji podmiotowości prawnej, zarówno w prawie cywilnym (gospodarczym), administracyjnym i w prawie pracy. Analizując problem z punktu prawa administracyjnego należy postawić pytanie, czy oddział przedmiotowej Spółki, kierowany przez właściwy organ, ma atrybut podmiotu zobowiązanego (uprawnionego) do rozpoznania skierowanej do niego sprawy dotyczącej udzielenia informacji publicznej, a także, czy oddział tej Spółki jest wyposażony w atrybut zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie sporu z dostępem do żądanej informacji.
Nabycie osobowości prawnej przez spółkę akcyjną następuje, w świetle art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych z chwilą wpisania do rejestru, tzn. Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Handlowego. Żaden z przepisów Kodeksu spółek handlowych nie przyznaje natomiast osobowości prawnej, jak też zdolności sądowej oddziałowi spółki akcyjnej mającej siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, i to bez względu na zakres ich samodzielności organizacyjnej czy finansowej. Wskazana regulacja Kodeksu spółek handlowych odnosi się przede wszystkim do unormowania kwestii osobowości (samodzielności) jednostki w sferze stosunków cywilnoprawnych (gospodarczych), nie wykluczając jednak możliwości statutowego delegowania kompetencji do załatwiania określonych spraw na szczeblu oddziału Spółki. Takimi sprawami mogą być m.in. sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej.
Z takim przekazaniem (delegowaniem) kompetencji łączyłaby się ewentualna kwestia uznania wewnętrznej jednostki organizacyjnej osoby prawnej za organ administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym, właściwy do podejmowania aktów i czynności w stosunku do osób mających podmiotowość administracyjnoprawną. Organ taki, w przypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego staje się stroną przeciwną skarżącemu (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 85).
W świetle treści art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądową ma osoba prawna, która dokonuje czynności procesowych przez organy uprawnione do działania w jej imieniu, natomiast w myśl art. 25 § 3 p.p.s.a., zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. O tym, że przekazanie określonej części podmiotowości Spółki na rzecz jej jednostek organizacyjnych jest możliwe świadczy postanowienie § 31 ust. 1 statutu Spółki, zgodnie z którym: oddziały Spółki mogą otrzymać status pracodawcy na podstawie uchwały zarządu. W świetle powyższego status odrębnego pracodawcy w rozumieniu art. 3 Kodeku pracy przyznano m.in. Oddziałowi Spółki w J. (§ 7 ust. 8 pkt 5 regulaminu organizacyjnego Spółki).
Analiza statutu i regulaminu organizacyjnego przedmiotowej Spółki wskazuje, że poza sprawami z zakresu prawa pracy takie delegowanie kompetencji we wskazanym obszarze nie nastąpiło. Potwierdza to postanowienie § 23 statutu Spółki, w którym stanowi się, że zarząd prowadzi sprawy Spółki i reprezentuje ją we wszystkich czynnościach sądowych i pozasądowych, oraz § 5 ust. 1 regulaminu organizacyjnego, zgodnie z którym zarządzanie Spółką należy do kompetencji zarządu. Oznacza to, że w świetle powołanych regulacji łączących kompetencje do zarządzania sprawami Spółki (w czym mieści się także prowadzenie postepowania w sprawie udostępnienia dotyczących jej informacji) ze strukturą Spółki jako całością, a nie z jej wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi oraz wobec braku w przepisach statutowych postanowień delegujących te kompetencje lub określoną ich część na oddziały wchodzące w skład Spółki, brak jest podstaw do kreowania podmiotowości jej wewnętrznych jednostek organizacyjnych w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Potwierdza to pośrednio treść § 26 ust. 1 regulaminu Spółki, który stanowi, że upoważnionymi do udzielania informacji (...) z zakresu działalności Spółki (...) są członkowie zarządu i rzecznik prasowy.
Brak jest w konsekwencji podstaw do kreowania przymiotu zdolności sądowej oddziału Spółki. W szczególności nie może być ona wywodzona z faktu przyznania Oddziałowi Spółki w J. podmiotowości w sferze z zakresu prawa pracy, z której wynika wyłącznie zdolność sądowa i procesowa w sprawach z zakresu prawa pracy powiązana z podmiotowością w sferze czynności odnoszących się do zatrudniania i zwalniania pracowników oraz podejmowania innych czynności dotyczących stosunku pracy. W tak ujętym obszarze nie mieści się podejmowanie aktów z zakresu informacji publicznej, stanowiące domenę prawa publicznego (administracyjnego).
Powyższe prowadzi do wniosku, że tylko przedmiotowa Spółka Akcyjna, jeżeli wykonuje zadania publiczne, mogłaby być stroną postępowania ze skargi na bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej.
W związku z tym, że analiza regulacji prawa materialnego doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu niewłaściwego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.