Uzasadnienie
Stowarzyszenie "A" w O.(dalej jako skarżący), na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) w zw. z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429; dalej: "u.d.i.p."), wniosło skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu nr [...] we W. w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2020 r, zarzucając temu organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
W związku z powyższym skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 200 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.;
- 4) zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania w wysokości 105,90 zł, na co składają się - 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego oraz 5,90 zł tytułem wydatków poniesionych w związku z przesłaniem do 0rganu niniejsze; skargi (koszt listu poleconego).
Na poparcie skargi między innymi podniesiono, że [...] grudnia 2020 r. skarżący zwrócił się do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie adresu elektronicznej skrzynki podawczej oraz wynagrodzenia wszystkich pracowników Zespołu Szkół w okresie styczeń-grudzień 2020 r., z podziałem na poszczególne miesiące i poszczególne składniki wynagrodzenia. Do dnia wniesienia niniejszej skargi organ, pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. terminu, wszakże nie zareagował w żaden sposób na przedłożony wniosek. W ocenie skarżącego żądane informacje stanowią informację publiczną, ponieważ dotyczą kwestii działalności jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne z zakresu oświaty, która dysponuje majątkiem publicznym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu w O. z dnia [...] kwietnia 2020 r., II SAB/Ol [...]).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z dniem [...] grudnia 2020 r., tzn. w dacie jej wniesienia, nie upłynął jeszcze czas przewidziany na udzielenie odpowiedzi na wniosek. Czas ten wynosi 14 dni, jednakże z ustawą o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw czas ten został wydłużony. Ustawodawca w art. 15zzzzzn1 oznaczył, iż w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni.
W związku z tym, że wiele szkół pracuje w systemie mieszanym, stacjonarnie i poprzez pracę zdalną, a także z uwagi na okres świąteczno-noworoczny, dni ustawowo wolne od pracy i urlopy pracowników, możliwości. udzielenia odpowiedzi są znacząco utrudnione. Jak zapewnił organ - skarżący uzyska odpowiedź w prawnie przewidzianym terminie.
W piśmie procesowym skarżący podał, że na pierwsze z zadanych pytań dotyczący podania adresu elektronicznej skrzynki podawczej organ odpowiedział i przestał zatem być bezczynny po wniesieniu skargi, natomiast w zakresie pytania o wynagrodzenia pracowników odpowiedź organu zawarła się w jednym zdaniu, cyt. "wniosek nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa", co oznacza, że organ w tej materii nadal pozostaje w stanie bezczynności. Skarżący argumentował, że ujęty jest w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. otwarty katalog informacji, które stanowią informację publiczną. Informacja, o której udostępnienie skarżący zabiega mieści się w definicji opisanej w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. Pytanie o środki przeznaczone na wynagrodzenia pracowników szkoły publicznej, która gospodaruje mieniem pochodzącym przede wszystkim z subwencji oświatom stanowi informację o obciążeniach majątku gminnej jednostki organizacyjnej.
W zakresie natomiast przepisu art. 5zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych organ pominął jednak ust. 2 ww. artykułu, z którego wynika, że do zawieszenia terminu załatwienia sprawy wymagane jest zawiadomienie strony co powinno się odbyć poprzez umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Organ w żaden sposób nie wykazał, ani nawet nie podjął próby wykazania, że uczynił zadość obowiązkowi powiadomienia strony o zawieszeniu terminów załatwiania spraw zgodnie z dyspozycją tego przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej przywoływana jako "u.d.i.p." lub "ustawa") stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – przywoływanej poniżej jako "p.p.s.a.").
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 2 - sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przedmiotem złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej było podanie adresu elektronicznej skrzynki podawczej oraz wynagrodzenia wszystkich pracowników Zespołu Szkół w okresie styczeń-grudzień 2020 r., z podziałem na poszczególne miesiące i poszczególne składniki wynagrodzenia.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wniosek ten bowiem został zaadresowany do kierownika jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne z zakresu oświaty, która dysponuje majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Podmiotem reprezentującym szkołę jest jej dyrektor (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – j.t.
Dz. U. z 2020 r. poz. 910). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK [...], dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Nie budzi też wątpliwości w sprawie, że przedmiotowy wniosek odnosił się generalnie do informacji publicznych, bowiem co do zasady dotyczył osób zatrudnionych w jednostce o charakterze publicznym, realizującej zadania publiczne w zakresie edukacji społeczeństwa i dysponującej środkami publicznymi na wykonanie wymienionych zadań (por. wyrok WSA w K. z dnia [...] lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr [...]). Przedmiot informacji ma związek z ponoszonymi na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.), w tym na uposażenia zatrudnionych pracowników - ciężarami publicznymi.
Wobec zaś stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie.
Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W realiach rozpatrywanej sprawy organ na dzień wywiedzenia skargi pozostawał w bezczynności, albowiem nie zareagował w przepisanym prawem terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), to jest w czasie 14 dni, na złożony wniosek i nie wyznaczył ewentualnie w tym czasie nowego terminu na załatwienie wniosku zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W tym kontekście wypada się również odnieść do argumentu organu powołującego się na unormowanie 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1842). Jak stanowi przepis 15zzzzzn1:
"1. W okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony.
- 2. Zawiadomienie, o którym mowa w ust. 1, następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie.
- 3. Czynności dokonane przez organ administracji publicznej w okresie, o którym mowa w ust. 1, są skuteczne, pod warunkiem poinformowania o nich stron.
- 4. Ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
- 5. W przypadku organów kolegialnych czynności, o których mowa w ust. 1 i 2, podejmuje przewodniczący organu kolegialnego.
- 6. Ponowne wstrzymanie biegu terminów załatwiania spraw, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić za zgodą organu wyższego stopnia.
- 7. Do przepisów o milczącym załatwieniu sprawy przepisy ust. 1-6 stosuje się odpowiednio."
Trzeba wskazać, że organ otrzymał odpis pisma procesowego skarżącego, w którym powołał się skarżący na brak stosownego zawiadomienia w trybie wyżej opisanym w ustępie 2. Organ nie ustosunkował się do tej wypowiedzi skarżącego, tym samym Sąd przyjął, że brak było takiego zawiadomienia co czyni argumentację organu niezasadną. Nie budzi wątpliwości na tle brzmienia ustępu 1 art. 15zzzzzn1, iż wstrzymanie biegu terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej ma charakter fakultatywny i uzależniony jest od dotrzymania przez organ warunków, o których mowa w ustępie 2 tego przepisu by mógł on uchylić się od skutków bezczynności, jakie wynikają z ustępu 4 komentowanego przepisu. W konsekwencji nie można było uznać wniesionej skargi za przedwczesną a organ wiązały terminy z art. 13 u.d.i.p.
Na dzień zatem wywiedzenia skargi organ pozostawał w zwłoce (bezczynności). Niemniej, po wniesieniu skargi, organ finalnie ustosunkował się do pierwszego z żądań wniosku bowiem jak oświadczył skarżący w swym piśmie procesowym organ udzielił informacji skarżącemu co do adresu elektronicznej skrzynki podawczej. Jednakże w zakresie wynagrodzeń nie udostępnił informacji, ogólnikowo tylko podając, że "wniosek nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa", przy czym nie wyjaśnił swego stanowiska. Tymczasem trzeba zauważyć, że na gruncie art. 14 i art. 16 u.d.i.p., organ może w formie pisemnej (drogą tradycyjnej korespondencji lub pismem w formie elektronicznej - zależnie od żądania wnioskodawcy) odmówić udostępnienia informacji jeśli nie ma ona charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., wyjaśniając swe stanowisko w tej mierze lub - jeżeli ma taki charakter, ale podmiot zobowiązany zamierza ograniczyć lub odmówić udostępnienia informacji publicznej np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). - to właściwą formą odmowy jest decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.).
Odpowiedź organu, udzielona na etapie po wniesieniu skargi, nie spełnia tych wymogów dla odmowy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność w zakresie wynagrodzeń pracowników w pkt. I sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020 r., natomiast w przedmiocie adresu elektronicznej skrzynki podawczej skoro w tej części stan bezczynności został usunięty w czasie zawisłości niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego – w pkt. II sentencji umorzył postępowanie na mocy art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż przede wszystkim okres bezczynności był nieznaczny i nie wynika z akt sprawy by był przejawem celowego zaniechania organu. Ponadto Sąd wziął pod uwagę wyjaśnienia organu wskazujące na trudności w funkcjonowaniu spowodowane sytuacją epidemiczną w ostatnim okresie. Z tej przyczyny orzeczono jak w pkt. III sentencji wyroku.
Sąd oddalił wniosek skarżącego o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku), przede wszystkim z tej racji, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Jak wynika z brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zarówno zasądzenie sumy pieniężnej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (wyrok NSA z dnia [...] lutego 2017r., sygn. akt II GSK [...], CBOSA). Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter prewencyjny i kompensacyjny a jego celem jest zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwego działania organu. Jest to zatem dodatkowy środek stosowany na zasadzie uznania Sądu z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie, abstrahując od kwestii braku rażącego naruszenia prawa, skarżący nie wykazał by wskutek bezczynności poniósł jakąkolwiek krzywdę czy stratę.
O kosztach postępowania (pkt IV wyroku), obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Według art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W katalogu tamże wymienionym nie zostały umieszczone zwyczajowe wydatki związane z wysyłaniem korespondencji listem poleconym, zakupem znaczków pocztowych itp.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.