Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku A. T. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
Jak wynikało z akt sprawy w dniu 13 lutego 2023 r. Skarżący wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Pismem z dnia 24 sierpnia 2023 r. działający w imieniu Strony pełnomocnik złożył ponaglenie w sprawie bezczynności organu.
Pismem z dnia 8 września 2023 r., powołując się na art. 223 w zw. z art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach) organ wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa. Nadto na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) wezwał do uzupełnienia wskazanych w piśmie dokumentów.
W dniu 29 sierpnia 2023 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w zakresie procedowania jego wniosku. Zarzucał naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 210 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.
Skarżący wnioskował o stwierdzenie bezczynności i orzeczenia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł, zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz zasądzenie na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne sprawy, wskazując na ponaglenia złożone w dniu 24 maja 2023 r. oraz 24 sierpnia 2023 r. zarzucał, że od złożenia wniosku upłynęło już 6 miesięcy a organ nie rozpoczął jego procedowania. Wyjaśnił niedogodności i odczucia Skarżącego związane z opieszałym działaniem organu. Skarżący podkreślał, że nie jest objęty przepisami ustawy z 12 marca 2022r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103, dalej ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). Nie przybył do Polski w związku z działaniami wojennymi.
Nadto na dzień składania skargi nie obowiązuje już art. 100c ww. ustawy ograniczający możliwość wniesienia skargi. Nawet jeśli w przyszłości wprowadzono by taką regulację, to na dzień wniesienia skargi przepis taki nie obowiązuje, a przyjęcie innego poglądu narusza konstytucyjne zasady w tym niedziałania prawa wstecz. Niezgodne z konstytucją jest także ograniczanie prawa do zaskarżania bezczynności. W opinii Skarżącego przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie ma zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy i przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terenie Ukrainy, co uzasadniał odwołaniem się do tez orzeczeń sądów administracyjnych.
Dalej wskazując na art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wywodził, że pomimo podejmowanych działań od jakiej daty biegnie termin 6 miesięcy na rozpatrzenie wniosku Strony organ nie wydał żądanego zaświadczenia wskazującego na datę początkową biegu ww. terminu. W ocenie Strony wniosek nie zawierał braków i winien być procedowany, a tym samym przekroczono termin na jego rozpoznanie. Do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych czynności, czym naruszył art. 12 k.p.a., a brak wezwania do uzupełniania braków formalnych stanowi o bezczynności organu. Nadto Skarżący podkreślał, że przyjęcie retroaktywnego skutku art. 13 ustawy zmieniającej narusza zasadę zaufania do państwa i prawa, co uzasadnił odwołaniem się do tez orzeczeń sądowych. W dalszych wywodach uzasadniał zarzut bezczynności oraz żądania skargi z tym związane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał na wejście w życie ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022, poz. 830 ze zm., dalej ustawa o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Na mocy tego aktu do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103, dalej ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy) dodano art. 100c zawieszający bieg terminów na załatwienie przez organ spraw dotyczących cudzoziemców. Na podstawie kolejnych zmian ustawy przedłużono do dnia 4 marca 2024 r. zawieszenie terminu na załatwienie sprawy. Skarga została złożona w dniu 29 sierpnia 2023 r., choć termin na załatwienie tej sprawy nie minął przed dniem 15 kwietnia 2022 r. Organ wskazał także, że na mocy art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie sprawy nie stosuje się przepisów o bezczynności i związanych z nimi środków w postaci grzywny i zasądzania sum pieniężnych.
Zaznaczył również, że wyłączona jest możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności. Nadto organ wywodził, że dłuższe terminy rozpoznawania spraw wynikają z lawinowego wpływu wniosków, brak odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej, co wykluczać powinno stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski nie dopuścił się bezczynności.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Dokonując oceny postępowania organu w zakreślonych granicach trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw.
Taką szczególną normę stanowią przepisy art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach, które na moment składnia przez Stronę wniosku o udzielenie zezwolenia stanowiły, że do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210 (art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Zgodnie zaś z art. 210 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust.
1) Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2).
W świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organu musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku i terminach zastrzeżonych na jego rozpoznanie. W tym kontekście słusznie wskazuje organ na regulacje wprowadzone od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830, dalej: ustawa zmieniająca z dnia 8 kwietnia 2022r.). Zgodnie z zapisem art. 1 pkt 44 ww. ustawy do zapisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadzono regulację art. 100c.
Zgodnie z jej brzmieniem: W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (ust. 1). Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (ust. 2). W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (ust. 4).
Na mocy kolejnej zmiany ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – istotnej z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy - ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185 dalej: ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r.) - wprowadzono obowiązującą od dnia 1 stycznia 2023 r. regulację art. 100d, która powtarzając zapisy art. 100c, wydłuża zawieszenie biegu terminów na rozpoznanie ww. spraw do dnia 24 sierpnia 2023 r. (art. 1 pkt 32 ww. ustawy).
Kolejne zmiany ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy: 1) ustawa z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1088, dalej: ustawa zmieniająca z dnia 14 kwietnia 2023 r.) w art. 12 pkt 5;
2) ustawa z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 232, dalej: ustawa zmieniająca z dnia 9 lutego 2024 r.) w art. 1 pkt 1 - wydłużyły okres braku biegu i wstrzymania terminu rozpoznania spraw m.in. w zakresie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej odpowiednio do dnia 4 marca 2024 r. i dnia 30 czerwca 2024 r.
Na tej podstawie bieg terminu rozpoznania wniosku Strony, złożonego w dniu 13 lutego 2023 r. nie rozpoczyna się, co trwa do dnia 30 czerwca 2024 r. i uchyla zarzut bezczynności organu. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że Strona – będąca obywatelem Ukrainy, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Strony, objęta jest wskazaną regulacją ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 3 pkt 5 tej ustawy określa ona również szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 42 ww. ustawy wskazano, że jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022r. (ust. 5).
Zgodnie zaś z art. 42 ust. 5a ww. ustawy - wprowadzonym w dniu 1 stycznia 2023 r mocą art. 1 pkt 21 lit. c ustawy zmieniającej z dnia 13 stycznia 2023 r. - jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 24 sierpnia 2023 r. Okres ten został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r., a następnie do 30 czerwca 2024 r. mocą odpowiednio art. 12 pkt 5 ustawy zmieniającej z dnia 14 kwietnia 2023 r. (wejście w życia w dniu 27 czerwca 2023 r.) i art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej z dnia 9 lutego 2024 r. (wejście w życiu w dniu 22 lutego 2024 r.).
Jak wynika z akt sprawy Strona posiada decyzję z dnia 25 listopada 2021 r udzielającą jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 25 listopada 2024 r., a zatem objęta jest regulacją ww. zapisów ustawy. Skarżący jest zatem objęty ochroną wynikającą z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy ze wszystkimi tego konsekwencjami, także wynikającymi z art. 100d wstrzymującymi. Wstrzymuje on rozpoczęcie biegu terminu na rozpoznanie wniosku o udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Strona wniosek złożyła w dniu 13 lutego 2023 r., w dacie obowiązywania ww. zmienionych (w zakresie terminu rozpoznania spraw przez organ) regulacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
W świetle opisanych okoliczności nie można przyjąć, że organ naruszył terminy rozpoznania sprawy, które w dacie złożenia wniosku nie rozpoczęły biegu. Okoliczność ta skutkuje uznaniem bezzasadności zgłaszanych przez Stronę zarzutów.
Oczywiście, okoliczność zawieszenia i wstrzymania biegu terminów nie zwalnia organu od załatwiania sprawy. Oznacza to tylko, że Strona nie może z ewentualnych opóźnień organu w tym przedmiocie wywodzić konsekwencji prawnych wobec organu.
Końcowo Sąd stwierdza, że był uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi, pomimo zapisów wskazanych w art. 100d ust. 4 ustawy zmieniającej z dnia 13 stycznia 2023 r. Podstawę takiego uprawnienia Sąd wywodzi z art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawierającego zakaz zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw. Oznacza to konieczność zagwarantowania dostępu do sądu w sprawach, których przedmiotem jest ochrona konstytucyjnych wolności lub praw. W sprawach, które nie dotyczą bezpośrednio ochrony praw konstytucyjnych, prawo do sądu może zostać ograniczone, o ile dopuszczają to klauzule limitacyjne z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z ww. zapisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W opinii Sądu żadna z tych okoliczności stanowiącej podstawę wyłączenia ochrony prawnej nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Przytoczone powyżej okoliczności uzasadniają oddalenie skargi, co nastąpiło na podstawie art. 151 p.p.s.a.