Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem V. T. (dalej: strona, strona skarżąca) z dnia 27 sierpnia 2019 r. (wpływ w dniu 13 października 2020 r.), adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Pismem z dnia 27 sierpnia 2019r. organ zawiadomił stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na dzień 27 lutego 2020r. Pismem z dnia 19 lutego 2020 r. organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.). Kolejnym pismem z dnia 19 lutego 2020 r. organ zawiadomił stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na dzień 19 maja 2020r. i wezwał stronę do dostarczenia określonych dokumentów.
Pismem tej daty organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństw państwa. Komenda Wojewódzka Policji we W. pismem z dnia 2 marca udzieliła organowi odpowiedzi na powyższe pismo.
W dniu 9 marca 2022r. strona uzupełniła braki formalne wniosku i następnie pismami z dnia 18 maja 2020r., z dnia 28 i 31 lipca 2020r., z dnia 30 września 2020r., z dnia 4 grudnia 2020r., z dnia 25 stycznia 2021r., z dnia 9 czerwca 2021r., z dnia 23 sierpnia 2021r., z dnia 8 lutego 2022r. przesłała kolejne dokumenty.
Pismem z dnia 17 lutego 2021 r. (wpływ do organu w dniu 24 lutego 2021r.) strona złożyła ponaglenie na bezczynność organu.
Decyzją z dnia 24 lutego 2022 r., nr SOC- LPI.6151.17047.2019.MPA,. a doręczoną w dniu 15 marca 2022 r., Wojewoda udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 24 lutego 2024 r.
Pismem z dnia 8 marca 2022 r. (wpływ do organu w dniu 11 marca 2022 r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie rozpoznania jej wniosku.
Strona skarżąca wniosła o:
- 1) stwierdzenie,że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy;
- 2) stwierdzenie,że bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt;
- 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10000;
- 5) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 15.0000zł;
- 6) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r., poz.2000 ze zm., dalej: k.p.a.).
W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że postępowanie w jej sprawie trwa już ponad 2, 5 roku. Tymczasem organ nie wydał decyzji ani nie podjął innych czynności zmierzających do załatwienia wniosku, mimo upływu ustawowych terminów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej, ma istotny wpływ na tempo procedowania spraw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, zaś przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej pod kątem dopuszczalności. Innymi słowy, sąd zobowiązany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłość podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z tego względu, że została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ. Jak wynika bowiem z materiału aktowego badanej sprawy, decyzja w sprawie została wydana w dniu 24 lutego 2022 r., zaś przedmiotowa skarga została wniesiona 11 marca 2022 r.
Na wstępie wymaga zaakcentowania,że obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - na skutek podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny - w składzie siedmiu sędziów- dwóch uchwał z dnia z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości – nie istnieje rozbieżność poglądów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub przewlekłość w postępowaniu w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia jednej z tych skarg zakończone. W tej ostatniej uchwale wyjaśniono, że "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Z uwagi na treść art. 269 § 1 p.p.s.a. powyższy pogląd ma charakter wiążący.
Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość wzruszenia poglądu wyrażonego w uchwale wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu.
Przyjąć zatem należy,że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość po załatwieniu sprawy przez organ nie istnieje już stan bezczynności i przewlekłości, a to oznacza, że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia. Kontrolowany bowiem w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie skargi aktualny, a nie historyczny. A zatem załatwienie sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, skutkuje ustaniem stanu podlegającego go kontroli sądowej tj. stanu bezczynności i przewlekłości. W uzasadnieniu uchwały o sygn. akt II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w takiej sytuacji za podstawę prawną odrzucenia skargi należałoby uznać art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wskazał przy tym m. in. że "Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne.
Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia". W cytowanej wyżej uchwale wyjaśniono także, że "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie".
Innymi słowy, jeżeli organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi, to w takiej sytuacji zarzucana bezczynność i przewlekłość realnie przestaje istnieć – ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi.
Wobec tego, skoro stan bezczynności lub przewlekłości kończy się wraz z załatwieniem sprawy przez organ, to oczywiste jest, że skarga nie może dotyczyć przedmiotu, który nie istnieje już w chwili jej wniesienia. Taka też wykładnia art. 53 ust. 2b p.p.s.a. została przyjęta zarówno w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), jak i uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21).
Powyższą wykładnię wspierają również argumenty natury celowościowej, a dotyczące podstawowej funkcji, jaką ma pełnić skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle uzasadnień obu powoływanych powyżej wielokrotnie uchwał NSA, nie budzi wątpliwości, że funkcją tą jest "doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności" (sygn. akt II OPS 5/19), czy też "doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ w jak najkrótszym czasie" (sygn. akt II OPS 1/21). Wydanie decyzji realizuje tę podstawową funkcję skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W tym kontekście zwrócić należy uwagę na to, że w powołanej wyżej uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia.Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.).Uznać zatem należy, że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej, bowiem nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków.
Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (zob. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15; publ. CBOSA).
Natomiast doręczenie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzanie postępowania nie zmienia jednak faktu, że podstawą żądania tej skargi było wydanie stosownej decyzji przez organ, co w badanej sprawie niewątpliwie nastąpiło w dniu 24 lutego 2022 r. To data wydania, nie zaś doręczenia decyzji, ma kluczowe znaczenie przy ocenie terminowości działania organu w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FSK 235/15; publ. CBOSA).
W konsekwencji uznać należy, że jeżeli Sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania - przed dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego - stanu bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Z tych względów na podstawie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art.232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. (pkt II).