Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 17 lipca 2020 r. (wpływ do organu – 22] lipca 2020 r.) W. S. i P. S. zwrócili się do Prezesa Sądu Okręgowego we W. o udostępnienie informacji publicznej " w postępowaniu sądowym prowadzonym przed Sądem Okręgowym we W. [...] Wydział Cywilny pod sygn. akt [...]" w zakresie wszelkich postępowań sądowych, prowadzonych przed Sądem Okręgowym we W. w [...] Wydziale Cywilnym, [...] Wydziale Cywilnym Odwoławczym, [...] Wydziale Gospodarczym oraz w [...] Wydziale Cywilnym, w których jako biegły sądowy występował/występuje M. K., ul. [...] W., NIP [...] oraz jako którakolwiek ze stron/pełnomocników procesowych występowały osoby/podmioty, wymienione we wniosku (łącznie 17 podmiotów). Wnioskowaną informację należało udzielić za okres dostępny w Portalu Informacyjnym Apelacji W., tj. minimum 10 lat, ze wskazaniem ile takich postępowań było prowadzonych w każdym z czterech Wydziałów oraz jaki był wynik każdego z tych postępowań (uwzględnienie powództwa, oddalenie powództwa, umorzenie postępowania).
W uzasadnieniu wniosku zainteresowani przedstawili swoje zastrzeżenia co do opinii biegłego sądowego M. K. z dnia 3 kwietnia 2020 r., sporządzonej na potrzeby postępowania prowadzonego przez Sąd Okręgowy we W. pod sygn. akt [...].
Pismem z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr [...] Prezes Sądu Okręgowego we W. poinformował wnioskodawców, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej u.d.i.p., i nie podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. Wnioskodawcy jako strony postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym we W. w [...] Wydziale Cywilnym pod sygn. akt [...] nie mogą żądać informacji o sposobie i przebiegu tego postępowania lub dowodów na poparcie swojego stanowiska w sprawie w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem służą im określone uprawnienia, wynikające z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Skoro żądana informacja nie dotyczy informacji, mającej charakter informacji publicznej, to brak jest po stronie organu obowiązku udostępnienia tej informacji.
Wnioskodawcy w piśmie z dnia 19 sierpnia 2020 r. wnieśli "ponaglenie o udostępnienie informacji publicznej" na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem żądana informacja stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy biegłego sądowego, wpisanego na listę biegłych sądowych, ustanowionych przy Sądzie Okręgowym we W., który może pozostawać w takim stosunku prawnym lub faktycznym z wymienionymi we wniosku podmiotami, że wyniki wielu postępowań sądowych mogą oddziaływać na jego prawa i obowiązki. Wnioskodawcy wnieśli o wydanie przez organ rozpatrujący ponaglenie postanowienia, w którym wskaże organowi pierwszej instancji, że dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, zobowiąże organ pierwszej instancji do załatwienia niniejszej sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia oraz zarządzi wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. wnioskodawcy wnieśli również odwołanie od odmowy udzielenia informacji publicznej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r., zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego oraz domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.
Prezes Sądu Apelacyjnego we W. postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania, ponieważ pismo Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 5 sierpnia 2020 r. nie jest decyzją administracyjną, a odwołanie nie przysługuje od aktu, który nie jest decyzją administracyjną. W sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. Organ nie mógł również podjąć się rozpatrzenia złożonego na podstawie art. 37 k.p.a. ponaglenia, ponieważ brak jest podstawy prawnej, aby Prezes Sądu Apelacyjnego w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozpoznał złożone pismo w tym przedmiocie. Dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia.
To uregulowania u.d.i.p. decydują o trybie postępowania w sprawach dostępu do informacji publicznej, a przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów k.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, przepis art. 37 k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Dlatego też skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżący W. S. i P. S. zarzucili Prezesowi Sądu Apelacyjnego bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz nierozpoznanie ponaglenia, zawartego w piśmie skarżących z dnia 19 sierpnia 2020 r., zarzucając naruszenie:
- - art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., polegające na dopuszczeniu się zwłoki w załatwieniu sprawy skarżących i uznaniu, że stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe oraz nierozpoznaniu ponaglenia,
- - art. 17 ust. 2 u.d.i.p. przez nienakazanie organowi pierwszej instancji rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,
- - art. 237 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu skargi wniesionej w trybie art. 227 i następne k.p.a.,
- - art. 15 k.p.a. polegające na nienakazaniu organowi pierwszej instancji ponownego rozpatrzenia sprawy, braku rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego, a także braku rozpoznania ponaglenia.
Wobec powyższego skarżący wnieśli o:
- - stwierdzenie, że organ drugiej instancji dopuścił się z rażącym naruszeniem prawa bezczynności w ten sposób, że nie zmienił stanowiska organu pierwszej instancji bądź go nie uchylił, uznając że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie nakazał rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie rozpoznał skargi na przewlekłość postępowania, a także nie rozpoznał ponaglenia,
- - zobowiązanie organu drugiej instancji do uznania, że żądana informacja jest informacją publiczną oraz do zmiany lub uchylenia stanowiska organu pierwszej instancji i nakazania temu organowi udostępnienia informacji publicznej,
- - orzeczenie, że skarżący mają prawo do żądania udostępnienia informacji publicznej w zakresie złożonego wniosku,
- - zobowiązanie organu drugiej instancji do nakazania rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania, a także rozpoznania ponaglenia,
- - przyznanie od organu drugiej instancji na rzecz każdego skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 24.500 zł w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu.
Zdaniem skarżących odmowa udostępnienia żądanej informacji powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie w formie zwykłego pisma. Żądana informacja nie jest sposobem do załatwienia interesu prywatnego, ale zmierza do wyjaśnienia ewentualnych nieprawidłowości w zakresie pracy biegłego sądowego. Organ drugiej instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, co pozbawiło skarżących możliwości złożenia odwołania. Natomiast żądanie przyznania na rzecz każdego skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 24.500 zł ma wynagrodzić rażąco długie prowadzenie postępowania przez organ.
W ocenie skarżących przyznanie kwoty w tej wysokości jest odpowiednie z uwagi na stopień bezczynności organu, pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw, narażenie na niepowetowane straty finansowe w toczącym się procesie oraz naruszenie przez organ drugiej instancji właściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że nie miał podstaw do podjęcia czynności, których żądali skarżący w złożonym piśmie z dnia 19 sierpnia 2020 r., ponieważ w sprawach dotyczących informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią.
Postanowieniem z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wr 418/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Piotra Simsona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4.
Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103).
Bezczynność organu może mieć zatem miejsce jedynie w sytuacji, gdy przepisy prawa zobowiązywały organ do podjęcia działania we wskazanej w przepisach prawa formie i w określonym przez prawo terminie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r. odrzucił skargę W. S. i P. S. na postanowienie Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. z dnia 1 września 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (sygn. akt IV SA/Wr 461/20). W postanowieniu tym organ uznał, że skarżącym nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania od pisma Prezesa Sądu Okręgowego we W. z dnia 5 sierpnia 2020 r., informującego skarżących, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zatem organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do badania przez Prezesa Sądu Apelacyjnego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną czy też nie. W skardze na to postanowienie, w związku ze złożonym "odwołaniem", skarżący podnosili zarzut błędnego przyjęcia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz żądali uchylenia stanowiska organu i nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji.
Jak powyżej wskazano skarga na to postanowienie została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a postanowienie to jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Na obecnym etapie postępowania rozpatrywanie powyższych zarzutów i żądań skarżących przez WSA zostało zakończone.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w rozpoznaniu ponaglenia na niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Prezesa Sądu Okręgowego, złożonego przez skarżącego na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. organ rozpoznający ponaglenie zobowiązany jest do wydania stosownego postanowienia.
Badając kwestię wystąpienia ewentualnej bezczynności organu w rozpoznaniu ponaglenia na niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd zobowiązany był do ustalenia, czy przepisy prawa zobowiązywały organ do wydania postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a.
Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym i zasadniczo w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydawania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p.
Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje instytucji ponaglenia lub zażalenia na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Ustawa ta jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ponownie wskazać tu należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego Kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji.
W konsekwencji, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach tej ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), lub odmowy jej udostępnienia w formie bezdecyzyjnej (w sytuacji nieposiadania żądanej informacji, lub gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także w wypadku odesłania wnioskodawcy na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do innego trybu udostępniania informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tylko w sytuacji, gdy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 56/21).
W niniejszej sprawie Prezes Sądu Okręgowego uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i poinformował o tym skarżącego pismem z dnia 5 sierpnia 2020 r., a więc w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. W związku z tym, w postępowaniu dotyczącym udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego nie miały zastosowania. Skarżący nie był więc uprawniony do złożenia ponaglenia na niezałatwienie sprawy przez Prezesa Sądu Okręgowego, przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Złożenia ponaglenia nie przewidują również przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W związku z powyższym Prezes Sądu Apelacyjnego nie był zobowiązany do wydania postanowienia w kwestii rozpoznania ponaglenia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. Natomiast organ w postanowieniu o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z dnia 1 września 2020 r. poinformował skarżącego o braku podstaw do złożenia i rozpoznania ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a.. Poinformował również skarżącego, że skarga na bezczynność organu nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
Wobec powyższego Prezesowi Sądu Apelacyjnego nie można zarzucić bezczynności w rozpoznaniu ponaglenia z dnia 19 sierpnia 2020 r. Nieuzasadnione są więc zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia wskazywanych w skardze przepisów k.p.a. oraz u.d.i.p., jak również żądanie zobowiązania organu do nakazania rozpoznania ponaglenia. Należy też zauważyć, że przepisy u.d.i.p. nie odsyłają do przepisów K.p.a. w zakresie rozpoznania przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi na przewlekłość postępowania.
Jednocześnie należy wskazać, że wnioskodawca, który zamierza zakwestionować stanowisko organu, wyrażone w piśmie zawiadamiającym o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. do żądanej informacji, może złożyć skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dopuszczalność tego rodzaju skargi nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia do organu ponaglenia.
Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.