Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 marca 2022 r. K. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy (dalej: Dyrektor Gminnego Centrum Kultury i Sztuki), wynikającą z nieudostępnienia informacji publicznej, o jaką skarżący wystąpił w punkcie pierwszym wniosku z dnia 23 grudnia 2021 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 23 grudnia 2021 r. wysłał do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, odnoszącej się do dokumentacji związanej z organizacją imprezy plenerowej, zatytułowanej "41 Trzebnickie Święto Sadów i Plonów", organizowanej w dniach 18-19 września 2021 r. Jak podkreślił, mając na uwadze dbałość o prawidłowe rozliczenie finansów publicznych, we wspomnianym wniosku skarżący sformułował, w punktach, pięć żądań, odnoszących się do udostępnienia mu kopii i skanów wymienionych we wniosku dokumentów.
Jak dalej argumentował skarżący w skardze, w punkcie pierwszym wniosku (bezczynności w zakresie tego punktu dotyczy skarga – przypis Sądu) wnioskodawca wystąpił o udostępnienie mu (w formie kserokopii i skanów) wszelkich ofert, jakie wpłynęły do organu w odpowiedzi na zaproszenie do składania ofert na obsługę handlowo-gastronomiczną imprezy plenerowej pod tytułem "41 Trzebnickie Święto Sadów i Plonów w 2021 r."
Skarżący podniósł, że organ udostępnił mu dokumenty objęte treścią żądań sformułowanych w punkcie: drugim, trzecim i czwartym, a w odniesieniu do punktu piątego wydał decyzję odmowną. W zakresie objętego zarzutami skargi punktu pierwszego wniosku z dnia 23 grudnia 2021 r, pismem z dnia 25 lutego 2022 r. organ poinformował natomiast wnioskodawcę, że żądanie sformułowane w punkcie pierwszym tego wniosku nie dotyczy informacji publicznej, co skarżący kwestionuje w skardze. Zdaniem strony, brak udostępnienia informacji objętych zakresem żądania z punktu pierwszego wniosku dowodzi o bezczynności organu.
W rozwinięciu przedstawionej w skardze argumentacji skarżący podniósł, że Dyrektor Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w wystosowanym do strony piśmie nie wyjaśnia tego, dlaczego złożone oferty nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, trudno natomiast uznać, że wszystkie "składowe składanych ofert (dokumenty główne i załączniki)" są tajne lub nie mogą być udostępnione z uwagi np. na tajemnicę przedsiębiorstwa lub potrzebę anonimizacji danych.
Zarzucając na tle tej argumentacji naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji objętych zakresem pierwszego z żądań wniosku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gminnego Centrum Kultury i Sztuki wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że do ofert, których udostępnienia domaga się skarżący nie znajdują i nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (które nie obowiązywały w dacie składania wniosków), lecz przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129). W dalszej kolejności podniósł, że oferty, których udostępnienia żądał skarżący nie były składane w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego na podstawie wskazanej wyżej ustawy. Uzasadniając to stanowisko organ zwrócił uwagę, że oferty, których udostępnienia domaga się skarżący, były składane w celu nabycia przez oferentów (a nie przez organ jako zamawiającego) prawa do wyłączności świadczenia obsługi handlowo-gastronomicznej imprezy o nazwie "41 Trzebnickie Święto Sadów i Plonów w 2021 r.", a co za tym idzie, w sprawie nie może być w ogóle mowy o zamówieniu publicznym w rozumieniu w/w ustawy, albowiem organ nic nie nabywał od oferentów.
Na uzasadnienie tego stanowiska organ przytoczył treść się art. 7 pkt 32 w/w ustawy który stanowi o tym, że przez "zamówienie" należy rozumieć umowę odpłatną, zawieraną między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem jest nabycie przez zamawiającego od wybranego wykonawcy robót budowlanych, dostaw lub usług.
Jak następnie organ dalej argumentował, nawet gdyby przyjąć, że oferty, których udostępnienia żąda skarżący, były składane w trybie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, to zamówienie na obsługę handlowo-gastronomiczną imprezy "41 Trzebnickie Święto Sadów i Plonów w 2021 r." udzielane było z pominięciem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych z uwagi na fakt, że jego wartość nie przekraczała kwoty 130.000 zł (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy).
Organ powołał się również na stanowisko sądów administracyjnych w zakresie tego, że dokument składany przez podmiot prywatny i skierowany do władz publicznych albo podmiotów wykonujących zadania publiczne nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do nich zaadresowany i znajduje się w ich posiadaniu.
Konkludując stwierdził, że oferty składane w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, prowadzonym w trybie zapytania ofertowego z pominięciem przepisów ustawy Prawo o zamówieniach publicznych, nie stanowią informacji publicznych. Skoro oferty, których zażądał skarżący, nie stanowią informacji publicznej, to wystarczające było poinformowanie skarżącego zwykłym pismem o stanowisku organu w sprawie.
Na marginesie organ wskazał, że nie można nie zauważyć, że istotne elementy złożonych ofert (te, które ewentualnie mogą stanowić informację publiczną, czyli informacje o zaoferowanej cenie za udzielone prawo wyłączności) zostały opisane w dokumencie udostępnionym skarżącemu, tj. ocenie ofert z dnia 27 sierpnia 2021 r.
W piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2022 r. skarżący zawarł polemikę ze stanowiskiem jakie organ wyraził w odpowiedzi na skargę. W ramach tej polemiki podniósł m.in., że w nowej ustawie Prawo o zamówieniach publicznych zasada jawności wciąż obowiązuje, a wyrazem jej realizacji jest jawność dokumentacji postępowania. Zasadą jawności objęte są składane przez wykonawców wnioski kwalifikacyjne i oferty. Wnioski kwalifikacyjne są jawne od momentu upływu terminu do ich składania, a oferty od momentu otwarcia.
W ramach podjętej polemiki skarżący nie zgodził się również z twierdzeniami organu, że sporne oferty mogą być traktowane wyłącznie jako dokumenty prywatne, skoro dotyczyły imprezy na kilkanaście tysięcy osób, oferent musiał wykazać się wiedzą i doświadczeniem, a koordynator winien był posiadać doświadczenie w koordynowaniu organizacji co najmniej 3 imprez masowych z udziałem minimalnie 5.000 osób każda (skarżący powołał się tu na punkt 10 i 11 zakresu zamówienia).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a.
Co wymaga również odnotowania na wstępie, zgodnie z art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też nie wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też nie informuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się ponadto pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14, CBOSA). Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. Wówczas Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 25/13, LEX nr 1317375).
W kontrolowanej sprawie nie ma sporu co do tego, że adresat wniosku z dnia 23 grudnia 2021 r., tj. Dyrektor Gminnego Centrum Kultury i Sztuki jest podmiotem mieszczącym się w katalogu podmiotów z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Spór dotyczy natomiast tego, czy organ ten prawidłowo ocenił, że żądanie sformułowane przez stronę w punkcie pierwszym wniosku z dnia 23 grudnia 2021 r. nie dotyczy informacji publicznej, a co za tym idzie, obowiązkiem organu w sprawie było jedynie poinformowanie wnioskodawcy – zwykłym pismem - o tego rodzaju stanowisku organu, co też w sprawie organ uczynił (kierując do strony pismo z dnia 10 stycznia 2022 r.).
Jak wynika z treści wniosku a także z akt sprawy, w związku z organizowaną przez Gminę Trzebnica w dniach 18-19 września 2021 r imprezą plenerową pod nazwą "41 Trzebnickie Święto Sadów i Plonów", Gminne Centrum Kultury i Sztuki zaprosiło do składania ofert na obsługę handlowo-gastronomiczną tego wydarzenia, na zasadzie wyłączności.
Jedno z zawartych we wniosku z dnia 23 grudnia 2021 r. żądań w zakresie udostępnienia dokumentacji odnoszącej się do wspomnianej imprezy plenerowej (tj. według przyjętej we wniosku chronologii – żądanie pierwsze) dotyczyło udostępnienia wnioskodawcy "wszystkich ofert jakie spłynęły w ramach tego zadania".
W ocenie Sądu, analiza znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wskazuje, że przeprowadzone postępowanie o udzielenie zamówienia nastąpiło w trybie zapytania (zaproszenia) ofertowego, w przypadku którego z uwagi na wartość zamówienia nie znajduje zastosowania ustawa Prawo zamówień publicznych. Skarżący nie może zatem – powołując się na zasadę jawności z tej ustawy – domagać się udostępnienia ofert, jakie zostały złożone w odpowiedzi na zaproszenie ofertowe na obsługę handlowo-gastronomiczną, albowiem oferty te zostały złożone w postępowaniu prowadzonym z pominięciem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.
W nawiązaniu do argumentacji skarżącego dodatkowo należy w tym miejscu wyjaśnić, że jawność postępowania o udzielenie zamówienia skutkuje tym, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest dopuszczalna odmowa udostępnienia dokumentów z tego postępowania z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 877/14).
W sprawie, u podstaw odmowy udostępnienia stronie wnioskowanych ofert nie leżała kwestia tajemnicy ustawowo chronionej, lecz uznanie organu, że dokumenty objęte treścią żądania z punktu pierwszego wniosku nie dotyczą informacji publicznej jako takiej. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 10 stycznia 2022r., a następnie rozwinięte w odpowiedzi na skargę, że oferty podmiotów złożone w odpowiedzi na zapytanie ofertowe, należy kwalifikować jako dokumenty prywatne, a nie dokumenty urzędowe, a jako takie dokumenty te nie stanowią informacji publicznej. Co wymaga podkreślenia, do kwestii charakteru prawnego dokumentów składanych w ramach ofert wielokrotnie odnosił się w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wyrażając stanowisko, że oferta złożona przez wybrany przez organ podmiot nie ma charakteru dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz ma charakter dokumentu prywatnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13; z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11).
Zdaniem Sądu, przytoczony pogląd Sądu należy uznać za aktualny w odniesieniu do prawnego charakteru wszystkich ofert złożonych w odpowiedzi na zapytanie ofertowe, a zatem także tych nie wybranych w zapytaniu ofertowym. Nie ma zatem racji skarżący argumentując w skardze i piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2022 r., że żądanie zawarte w punkcie pierwszym wniosku z dnia 23 grudnia 2021 r., dotyczące udostępnienia wszystkich ofert jakie wpłynęły do organu w ramach zadania na obsługę handlowo-gastronomiczną imprezy plenerowej na zasadzie wyłączności, dotyczy informacji publicznej. Podnoszone w ramach polemiki do stanowiska organu o prywatnym charakterze tych dokumentów argumenty skarżącego, takie jak - liczebność (masowość) organizowanej imprezy, czy wymogi w zakresie doświadczenia koordynatora, którego ma zapewnić oferent (do czego odnosi się punkt 11 zakresu zamówienia) pozbawione są prawnej doniosłości w świetle definicji dokumentu urzędowego pomieszczonej w treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
Uzupełniająco trzeba dodać, że każda sprawa administracyjna realizowana przez organ administracji publicznej generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Informacją publiczną co do zasady są tylko dokumenty urzędowe (o tym, że dokument urzędowy stanowi informację publiczną stanowi wprost art. 6 ust. 4 lit. a) u.d.i.p.), a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Nie wszystkie pisma będące w posiadaniu urzędu mają walor dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokument prywatny nie nabierze cech dokumentu urzędowego w rozumieniu przedmiotowej ustawy u.d.i.p. nawet gdy jego forma miałaby postać oficjalnego wzoru.
W uzupełnieniu powyższych argumentów dodać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W kontekście żądania z punktu pierwszego wniosku z dnia 23 grudnia 2021 r., w którym skarżący domagał się udostępnienia skanów i kserokopii m.in. wszystkich ofert jakie wpłynęły w odpowiedzi na zapytanie ofertowe warto końcowo odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 752/14, gdzie Sąd ten wykazał, że różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a prywatnym w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas, gdy w przypadku dokumentu prywatnego dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do treści.
W nawiązaniu do powyższego należy na marginesie odnotować, że jak wynika z informacji organu pomieszczonej w odpowiedzi na skargę i nie kwestionowanej przez skarżącego, stronie udostępniono informację o cenie ofert złożonych przez oferentów na obsługę handlowo-gastronomiczną "41 Trzebnickie Święto Sadów i Plonów w 2021 r." (pismo z dnia 27 sierpnia 2021 r., zatytułowane "Ocena ofert" złożonych przez oferentów do dnia 27 sierpnia 2021 r. na obsługę handlowo-gastronomiczną 41 Trzebnickiego Święta Sadów i Plonów).
W podsumowaniu dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że poinformowanie przez organ wnioskodawcy w formie zwykłego pisma (pismo z dnia 20 stycznia 2022 r.) o tym, że dokumenty, o których mowa w punkcie pierwszym wniosku z dnia23 grudnia 2021 r. nie stanowią informacji publicznej, ocenić należy jako prawidłową reakcję organu. Organ prawidłowo ocenił, że żądanie z punktu pierwszego wniosku nie dotyczy informacji publicznej, a odpowiedź udzielona stronie w piśmie z dnia 10 stycznia 2022 r. mieściła się w terminie ustawowym, przewidzianym dla załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem, zarzuty skargi dotyczące bezczynności organu w sprawie są pozbawione prawnego uzasadnienia.
Reasumując, w sprawie nie doszło do naruszenia objętych zarzutami skargi przepisów – art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Z tych względów, działając na podstawi art. 151 p.ps..a. Sąd oddalił w całości skargę wywiedzioną w sprawie.