Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem P. D. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) z dnia [...]. sierpnia 2019 r. złożonym w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w B. (dalej: MOPS), o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz syna W. T., urodzonego [...] marca 2019 r., na okres 2019/2021. We wniosku wnioskodawczyni podała adres zamieszkania w B. i wskazała dane ojca dziecka przebywającego i pracującego za granicą. Wraz z wnioskiem złożyła oświadczenie o: zamieszkiwaniu drugiego rodzica dziecka na terenie Niemiec, przebywaniu ojca dziecka za granicą w celach zarobkowych, zatrudnieniu ojca dziecka na podstawie umowy o pracę wraz z adresem pracodawcy.
Pismem z dnia [...] września 2019 r. znak [...] przekazał wniosek strony do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego (dalej: DUW, organ) w celu rozpatrzenia sprawy zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przedmiotowe pismo wpłynęło do DUW w dniu [...] września 2019 r.
W dniu [...] listopada 2019 r. Wojewoda D. wydał Informację [...] zgodnie z art. 13a ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2018, poz. 2134, z późn. zm.), art. 67, art. 68 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE. L. Nr 166 str. 1), art. 60 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. (Dz. Urz. UE. L. nr 284 str. 1), dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia [...] sierpnia 2019 r. przez wnioskodawczynię, informując o przyznaniu świadczenia wychowawczego na syna, w kwocie 500,00 zł miesięcznie, na okres od [...].10.2019 r. do [...].12.2019 r. Uzasadniając informację Wojewoda podał, że:
- - w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 01.10.2019r. do 31.05.2021r. względem wniosku o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021,
- - zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia wychowawczego określone w ustawie z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, z późn. zm.),
- - informacja w sprawie za okres od [..].01.2020r. zostanie wydana po dostarczeniu za pośrednictwem organu właściwego (Ośrodka Pomocy Społecznej w B.) dokumentu potwierdzającego sytuację zawodową wnioskodawczyni w Polsce od wskazanej daty,
- - na podstawie art. 68 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 wniosek zostanie przekazany do instytucji zagranicznej,
- - od niniejszej informacji nie służy prawo wniesienia odwołania.
W dniu[...] stycznia 2020r. Wojewoda Dolnośląski wydał kolejną Informację znak [...] zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami, informując stronę o przyznaniu świadczenia wychowawczego na syna, w kwocie 500,00zł miesięcznie, na okres od [...].01.2020r. Do [...].03.2020r. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia wychowawczego oraz że informacja w sprawie za okres od [...].04.2020r. zostanie wydana po dostarczeniu za pośrednictwem organu właściwego (Ośrodka Pomocy Społecznej w B.) dokumentu potwierdzającego sytuację zawodową wnioskodawczyni w Polsce od wskazanej daty.
Dnia [...] kwietnia 2020r. do MOPS strona złożyła zaświadczenie z dnia [...].04.2020r., Nr [...], w którym Powiatowy Urząd Pracy w B.(dalej: PUP) potwierdza, że:
- - strona jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna od dnia [...].01.2019r.,
- - wypłacane jej świadczenie w okresie od [...].03.2020 do [...] 03.2020 wynosi 486,99 zł netto,
- - prawo do zasiłku przysługuje do[...].07.2020r. o ile nie zajdą okoliczności powodujące jego wcześniejszą utratę.
Wraz z powyższym zaświadczeniem strona złożyła również oświadczenie, że jej sytuacja nie uległa zmianie, nadal pozostaje zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku natomiast jej partner w dniu [...].04.2020r. otrzymał wypowiedzenie umowy o pracę. Oba wymienione dokumenty wpłynęły do DUW w dniu [...] maja 2020r.
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. (data wpływu do organu: [...].07.2020r.) strona na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256, dalej: k.p.a.) wniosła ponaglenie na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia rodzicielskiego, jednocześnie żądając podania przyczyn bezczynności i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz niezwłocznego wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając ponaglenie strona wskazała na kompletność niezbędnej dokumentacji oraz na maksymalny dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. Zdaniem strony za mała ilość pracowników działu koordynacji świadczeń urzędu wojewódzkiego nie jest uzasadnieniem dla powstałego opóźnienia.
Pismem z dnia [...] października 2020r. (data wpływu: [...] października 2020r) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego od kwietnia 2020r. Skarżąca domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni oraz nałożenia grzywny na organ ze względu na rażące naruszenie prawa.
Po złożeniu powyższej skargi, tj. w dniu [...] października 2020r. organ wydał kolejną informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego znak [...], zawiadamiając o przyznaniu świadczenia wychowawczego na syna, w kwocie 500,00zł miesięcznie, na okres od [...].04.2020 r. do [...].04.2020r. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie nadal mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od [...] 10.2019r. Do [...].04.2020r. względem złożonego wniosku oraz, że rozstrzygnięcie w sprawie świadczenia wychowawczego za okres od [...].05.2020r. zostanie wydane po dostarczeniu za pośrednictwem organu właściwego (MOPS) dokumentu potwierdzającego kontynuację zatrudnienia za granicą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na wydane w sprawie informacje z dnia [...].11.2019r., [...].01.2020r. I [...].10.2020r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego odpowiednio na okresy [...]10.2019 – [...].12.2019, [...].01.2020 – [...] 03.2020, [...].04.2020 – [...].04.2020. Tym samym zdaniem organu postępowanie z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego zostało zakończone. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał na ogrom napływających spraw i wniosków, co znacznie zwiększyło ilość prowadzonych postępowań oraz uniemożliwiło bieżące monitorowanie i wywiązanie się z kodeksowych terminów załatwienia spraw.
W związku z tym organ podniósł, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa, ponieważ zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę przewlekłość. Ponadto wniesione ponaglenie jak i skarga dotyczą bezczynności w zakresie wydania kolejnej, trzeciej informacji w sprawie skarżącej, obejmującej okres od [...] kwietnia 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. Organ niezwłocznie po otrzymaniu skargi podjął kroki niezbędne do pozytywnego załatwienia sprawy i zakończył toczące się z jej wniosku postępowanie.
Niezależnie od powyższego organ powołał się również na wejście w życie w dniu 31 marca 2020 r. rządowego pakietu ustaw, w ramach którego dokonano zmiany ustawy z dnia 20 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw,. Powyższą regulacją wprowadzono m.in. art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i 6, który stanowi,że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowo – administracyjnych i postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie tym nie stosowano również przepisów o bezczynności organów oraz obowiązku organów do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Organ wskazał,że ustawowe zawieszenia trwały do 24 maja 2020 r.
Zdaniem organu powyższe okoliczności powinny zostać uwzględnione przy dokonywaniu oceny, jak długo organ pozostawał w bezczynności w zakresie wydania kolejnej, trzeciej informacji na okres od [...] kwietnia 2020r. Do [...] kwietnia 2020 r. oraz wagi ewentualnego uchybienia. Odnosząc się do wniosku skarżącej o nałożenie kary grzywny organ podniósł, że z jego strony nie brakowało woli załatwienia sprawy, a przedłużające się oczekiwanie na decyzję miało swe uzasadnienie w trudnościach związanych z zapewnieniem obsady kadrowej w DUW i ograniczeniami finansowymi tej jednostki budżetowej w zderzeniu z ilością spraw jakie przyszło temu organowi załatwiać. W zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni organ podniósł, że wobec załatwienia przedmiotowej sprawy wniosek skarżącej stał się bezprzedmiotowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) kontrola sądowo administracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W badanej sprawie zakres kontroli sądu sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Rozważając powyższe należy zwrócić uwagę na jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), jaką jest zasada szybkości postępowania. Zgodnie z nią organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień powinny być załatwione niezwłocznie.
Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).
W myśl art. 37 § 1 k.p.a. z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a.
Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że wniosek skarżącej został przekazany do Wojewody w dniu [...] września 2019 r. zaś pierwsza informacja w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego wydana została [...] listopada 2019r. Informacja ta obejmowała okres od [...] października 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. Drugą Informację organ wydał [...] stycznia 2020 r. na okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r. Trzecia informacja nie została wydana pomimo złożenia przez stronę zaświadczenia z PUP o pozostawaniu osobą bezrobotną, oświadczenia o utracie pracy przez ojca dziecka (data wpływu: [...] maja 2020r.) oraz ponaglenia (data wpływu [...] lipca 2020r.)
Ma rację organ, kiedy wywodzi, że na mocy wskazanej wyżej ustawy, w związku z zagrożeniem epidemicznym, do dnia 24 maja 2020 r. uległ zawieszeniu bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowo – administracyjnych i postępowaniach administracyjnych,. W okresie tym nie stosowano przepisów o bezczynności organów oraz obowiązku organów do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Jednakże po tym okresie czasu organ nie wydając kolejnej, trzeciej informacji, pozostawał w bezczynności aż do października 2020 r. tj. przez niespełna 5 miesięcy.. Dopiero bowiem złożenie przez stronę skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, uaktywniło organ, który niezwłocznie załatwił sprawę pozytywnie dla skarżącej. Wcześniej takiego skutku nie odniosło wniesione przez nią ponaglenie, którego to faktu wniesienia organ nie kwestionował.
Stwierdzona w powyższym zakresie bezczynność organu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia jej kwalifikowanego charakteru, tj. rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy.
Zdaniem Sądu, pięciomiesięczna zwłoka w wydaniu stosownej informacji o prawie do świadczenia wychowawczego za kwiecień 2020r. nie pozwala na uznanie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań bądź zaniechań organów. Przykładem mogłoby być unikanie podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15). Przede wszystkim, wskazać więc należy, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto, w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu.
Z kolei odnosząc się do argumentów organu, które w jego ocenie mają usprawiedliwiać jego postawę, stwierdzić należy, nie stanowią one okoliczności wyłączających stwierdzenie bezczynności. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że rozpoznanie wniosku skarżącej nastąpiło w formie informacji organu wydanej w dniu [...] października 2012r. Jednakże zauważyć należy, że działanie nastąpiło dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność ([...] października 2020r.), a przed przekazaniem skargi przez organ do Sądu ([...] listopada 2020r.).
Natomiast załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, a więc uwzględniającej żądanie skarżącej, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowo administracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono jak w pkt III wyroku.
Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącej o wymierzenia organowi grzywny. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z literalnej wykładni art. 149 par. 2 p.p.s.a., wynika, że wymierzenie organowi grzywny zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony). Przepis ten stanowi, że "sąd może", a nie "sąd przyznaje". Tym samym Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20, podkreślając, że ten dyscyplinująco-represyjny środek o dodatkowym charakterze powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy.
Tym samym chodzi o sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto musi istnieć uzasadniona obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednak na gruncie rozpatrywanej sprawy brak stwierdzenia,że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, wykluczał celowość wymierzenia organowi grzywny..
Z tych względów dalej idącą skargę oddalono (pkt IV tenoru wyroku). W tej części orzeczenia mieści się również rozstrzygnięcia za dalszy okres zasiłkowy 2020r., począwszy od maja. 2020 r. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych własnoręcznego oświadczenia skarżącej z dnia [...] kwietnia 2020r. wynika,że ojciec dziecka otrzymał w dniu [...] kwietnia 2020r. wypowiedzenie za pracę. Stwierdzenie powyższego oznacza,że w niniejszej sprawie odpadł tzw. element transgraniczny,(zatrudnienie ojca dziecka poza krajem),co z kolei przekłada się na brak właściwości rzeczowej skarżonego organu za dalsze miesiące okresu zasiłkowego.