Uzasadnienie
Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. zwróciło się do Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] we W. wnioskiem z dnia 12 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej w następującym zakresie:
- 1. Czy elektroniczna skrzynka podawcza Zespołu Szkół Nr [...] we W. posiada funkcjonalność podmiotu publicznego?
- 2. Jeśli odpowiedź na pytanie nr 1 jest twierdząca, proszę o udostępnienie wniosku o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP, wniesionego do Ministra Cyfryzacji oraz otrzymanej odpowiedzi na wniosek.
W odpowiedzi z dnia 19 stycznia 2021 r. Dyrektor Zespołu Szkół poinformował wnioskodawcę, że:
Ad. 1 Elektroniczna skrzynka podawcza Zespołu Szkół posiada funkcjonalność podmiotu publicznego,
Ad. 2 Wniosek nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa.
W dniu 19 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie wezwało Dyrektora Zespołu Szkół do udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 2 wniosku z dnia 12 stycznia 2021 r., ponieważ wniosek znajduje podstawę prawną w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto stwierdzono, że w przypadku nieudostępnienia żądanej informacji publicznej rozważne zostanie wniesienie skargi na bezczynność do WSA lub zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do właściwej miejscowo prokuratury.
W odpowiedzi z dnia 20 stycznia 2021 r. Dyrektor Zespołu Szkół ponownie poinformował wnioskodawcę, że zakres postawionego pytania nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Poza tym sprzeczne z celem ustawy jest też nękanie organu, straszenie sądami i prokuraturą, a taki charakter ma korespondencja kierowana ze strony Stowarzyszenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2022 r. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół, Stowarzyszenie wniosło o:
- 1. zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku,
- 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.,
- 4. zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia kwoty 106,50 zł tytułem kosztów procesu (wpis od skargi i koszt listu poleconego zawierającego skargę).
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie zauważyło, że termin udostępnienia informacji publicznej upłynął w dniu 27 stycznia 2021 r. Wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, ponieważ wniosek o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego dla skrzynki ePUAP, sygnowany przez funkcjonariusza publicznego - dyrektora szkoły oraz odpowiedź na niego, sygnowana przez Ministra Cyfryzacji lub upoważnionego pracownika Ministerstwa Cyfryzacji – funkcjonariusza publicznego, stanowią dokument urzędowy. Za rażącym naruszeniem prawa przemawia niemalże 14 miesięcy opóźnienia w stosunku do przewidzianego prawem czasu oraz zarzucenie "w pasywno – agresywny sposób" przedstawicielom Stowarzyszenia "nękania pracowników szkoły". Wnioskowana suma pieniężna w wysokości 1.500 zł jest adekwatna do skali naruszeń poczynionych przez organ, bowiem organ "przez całe postępowanie wykazywał się złą wolą oraz absolutnym brakiem poszanowania dla obowiązującego porządku prawnego, graniczącego z bezczelnością".
Suma ta zostanie spożytkowana na przeprowadzenie adresowanego do szkół i placówek oświatowych, zlokalizowanych na terenie W. szkolenia z zakresu dostępu do informacji publicznej. Stowarzyszenie poinformowało również, że wobec Dyrektora Zespołu Szkół Prokuratura Rejonowa dla [...] prowadzi czynności wyjaśniające w kierunku popełnienia przestępstwa z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2022 r. Sąd Rejonowy dla [...] prawomocnie uwzględnił zażalenie na postanowienie Prokuratora prokuratury Rejonowej dla [...] o odmowie wszczęcia dochodzenia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół wniósł o jej odrzucenie w całości, wyjaśniając że wniosek i odpowiedź z Ministerstwa Cyfryzacji stanowi tzw. dokument wewnętrzny organu o charakterze roboczym. Wskazywane dokumenty dotyczą bowiem uruchomienia przewidzianego prawem narzędzia elektronicznego, mającego służyć bieżącej działalności organu. Organ zwrócił uwagę, że odpowiedź na wniosek została udzielona w ustawowym terminie, a więc Stowarzyszenie mogło od razu wystąpić do WSA, nie czekając 14 miesięcy, tym bardziej, iż w owym czasie Stowarzyszenie przejawiało inne rodzaje aktywności wobec organu. Stowarzyszenie wnioski o udostępnienie informacji publicznej kieruje tylko do tego jednego Zespołu Szkół, co zapewne nie jest dziełem przypadku. Do swojego działania Stowarzyszenie zaangażowało Policję w dwóch miastach, Prokuraturę [...], Sąd Rejonowy [...] i WSA we Wrocławiu.
W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2022 r. Stowarzyszenie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, bowiem żądane dokumenty stanowią wyraz zewnętrznej działalności poszczególnych podmiotów, wytwarzających dana informację, skoro skierowane są do podmiotów zewnętrznych. Natomiast skarga na bezczynność jest środkiem zaskarżenia właściwie nielimitowanym czasowo i decyzja odnośnie czasu jego wniesienia należy wyłącznie do skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 2 - sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przedmiotem złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w punkcie 2 było udostępnienie wniosku o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP, wniesionego do Ministra Cyfryzacji oraz otrzymanej odpowiedzi na wniosek.
W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Wniosek ten został bowiem skierowany do kierownika jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne z zakresu oświaty, która dysponuje majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Podmiotem reprezentującym szkołę jest jej dyrektor (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 910). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12, dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki.
Podmiot zobowiązany uznał jednak, że wniosek w punkcie 2 "nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa" i nie udzielił odpowiedzi na pytanie 2 wniosku. Należy wskazać, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie.
Zasady prowadzenia, w tym udostępniania elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP) regulują przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t. j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2070 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1969ze zm.). Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji podmiot publiczny występuje do ministra z wnioskiem o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia wniosek, o którym mowa w ust. 1, zawiera: 1) oznaczenie podmiotu publicznego;
- 2) imię i nazwisko osoby upoważnionej do reprezentacji podmiotu publicznego wraz z podaniem funkcji lub stanowiska;
- 3) dane administratora podmiotu. W myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia funkcjonalność podmiotu publicznego na ePUAP staje się dostępna po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku przez ministra.
Nadanie funkcjonalności podmiotowi publicznemu na ePUAP ma więc charakter publicznoprawny, umożliwiający świadczenie przez podmiot publiczny usług w postaci elektronicznej. Wbrew twierdzeniom Dyrektora Zespołu Szkół wniosek o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego nie stanowi dokumentu wewnętrznego tego podmiotu, skoro kierowany jest "na zewnątrz" do organu administracji publicznej, w tym przypadku do Ministra Cyfryzacji. Z tego względu również odpowiedź Ministra Cyfryzacji na złożony wniosek, kierowana do podmiotu publicznego, nie stanowi dokumentu wewnętrznego. Wniosek podmiotu publicznego i odpowiedź Ministra Cyfryzacji stanowią informację o sprawach publicznych i podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. jako dokumenty urzędowe, podpisane przez funkcjonariusza publicznego, zawierające dane publiczne.
Wobec zaś stwierdzenia, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a wnioskowane przez stronę skarżącą dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie.
Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W rozpatrywanej sprawie organ na dzień złożenia skargi pozostawał w bezczynności, albowiem nie udostępnił w przepisanym prawem terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), to jest w czasie 14 dni, informacji żądanej w punkcie 2 wniosku i nie wyznaczył ewentualnie w tym czasie nowego terminu na załatwienie wniosku zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ nie udostępnił informacji, ogólnikowo tylko podając, że "wniosek nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa", przy czym nie wyjaśnił wnioskodawcy zasadności swego stanowiska. W tym miejscu trzeba zauważyć, że na gruncie art. 14 i art. 16 u.d.i.p., organ może w formie pisemnej odmówić udostępnienia informacji, jeśli nie ma ona charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., wyjaśniając swe stanowisko w tej mierze lub - jeżeli ma taki charakter, ale podmiot zobowiązany zamierza ograniczyć lub odmówić udostępnienia informacji publicznej np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). - to właściwą formą odmowy jest decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność w zakresie punktu 2 wniosku, w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącego z 12 stycznia 2021 r.
W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Natomiast w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się, aby nieudzielenie odpowiedzi było przejawem celowego zaniechania organu. Nie wynikało to ze złej woli organu, który reagował na pisma wnoszone przez skarżącego, ale było wynikiem błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. przez stwierdzenie, że mamy do czynienia z dokumentami wewnętrznymi. Ponadto Sąd wziął pod uwagę wyjaśnienia organu zamieszczone w odpowiedzi na skargę, odnośnie trudności w funkcjonowaniu Zespołu Szkół spowodowanych sytuacją epidemiczną oraz napływem uczniów z Ukrainy. Z tej przyczyny orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.
Sąd oddalił wniosek skarżącego o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (punkt III sentencji wyroku), przede wszystkim z uwagi na to, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zarówno zasądzenie sumy pieniężnej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1695/16, CBOSA). Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter prewencyjny i kompensacyjny a jego celem jest zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwego działania organu. Jest to zatem dodatkowy środek stosowany na zasadzie uznania Sądu z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy.
W rozpatrywanej sprawie, abstrahując od kwestii braku rażącego naruszenia prawa, skarżący nie wykazał by wskutek bezczynności poniósł jakąkolwiek krzywdę czy stratę. Należy też zauważyć, że o braku "podstaw w obowiązujących w przepisach prawa" do udzielenia odpowiedzi na drugie pytanie wniosku strona skarżąca ostatecznie dowiedziała się z pisma organu z dnia 20 stycznia 2021 r. Strona skarżąca więc już od stycznia 2021 r. wiedziała, że organ nie zamierza udzielić odpowiedzi na drugie pytanie wniosku, a mimo to skargę do WSA złożyła dopiero w marcu 2022 r., a więc po upływie 14 miesięcy.
Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że termin wniesienia skargi na bezczynność nie jest ograniczony co do zasady żadnym terminem, jednakże powyższa okoliczność miała wpływ na ocenę zarówno charakteru bezczynności, której dopuścił się organ, jak również żądania przyznania sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu, złożenie skargi dopiero po upływie 14 miesięcy od otrzymania pisma organu odmawiającego udostępnienia żądanej informacji winno skutkować oddaleniem żądania przyznania sumy pieniężnej.
O kosztach postępowania (punkt IV wyroku), obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty nadania listu poleconego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.