Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W skardze z dnia [...] października 2020 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., skarżąca E. W. zarzuciła Wojewodzie D. przekroczenie ustawowych terminów rozpoznania sprawy, zainicjowanej wnioskiem strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego ([...]) na dwoje małoletnich dzieci, na okres zasiłkowy 2019-2021 r.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnie dzieci – A.S. i K. S. Wniosek został złożony elektronicznie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. i został następnie niezwłocznie przekazany do D. Urzędu Wojewódzkiego Wydział Zdrowia i Polityki Społecznej Oddział Koordynacji Świadczeń we W.. Strona wciąż oczekuje na rozpoznanie wniosku. Dodała, że wniesione przez nią ponaglenia nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Z tych powodów strona wniosła o zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy w terminie miesięcznym oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi podjął kroki niezbędne do pozytywnego załatwienia wniosku. W oparciu o przekazane wraz z wnioskiem dokumenty w dniu [...] października 2020 r. wydana została informacja [...] rozstrzygająca o uprawnieniu wnioskodawczyni do świadczenia wychowawczego na wskazane we wniosku dzieci na okres [...] lipca 2019 do [...] czerwca 2020 r.
Wojewoda D. zwrócił także uwagę na ogromne obciążenie ilością załatwianych spraw, wynikające m.in. z wprowadzonych zmian w zakresie organizacji rozpatrywania spraw dotyczących świadczeń rodzinnych i wychowawczych, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy tym Sąd, zgodnie z art 135 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
W tym kontekście wskazać trzeba, że mimo zarzucanej w skardze przewlekłości przedmiotem postępowania była bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku skarżącej, polegająca na braku podejmowania czynności zmierzających do rozpatrzenia sprawy w terminie.
W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Nie stwierdzając formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd uznał, że wniesiona przez stronę skarga na bezczynność Wojewody D. jest uzasadniona.
Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że materialnoprawną oraz procesową podstawą kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego są przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (przywoływanej w tekście jako "u.p.p.w.d.") wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze: pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej P. w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji S. oraz wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.
Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej P. w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W tym przypadku wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d.).
Powyższe jest o tyle istotne, że ustalenie występowania koordynacji przez Wojewodę miało wpływ na finalne rozpatrzenie podania skarżącej o przyznanie wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Powołane przepisy art. 11 i art. 16 u.p.p.w.d. nie określają szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach wydawanych na podstawie tych przepisów zastosowanie mają ogólne zasady ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), dotyczy to w szczególności terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 k.p.a., co wynika wprost z art. 28 u.p.p.w.d.
Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać podjęte.
W takim kontekście trzeba również wspomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej ogólnej reguły procesowej sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Jak już była o tym mowa wyżej, dla załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy sprawy szczególnie skomplikowanej ustawodawca zastrzegł dłuższe terminy - odpowiednio miesiąc lub dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy wystąpiła tak rozumiana bezczynność. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy oraz stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu [...]września 2019 r. Przekazanie tego wniosku nastąpiło na podstawie art. 16 u.p.p.w.d. W dniu [...]października 2020 r., tj. już po wniesieniu skargi, Wojewoda D., działając m.in. na podstawie art. 13a ust. 2 u.p.p.w.d., sporządził informację o przyznaniu stronie wnioskowanego przez nią świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci.
Przedstawione okoliczności uprawniają Sąd do stwierdzenia, że organ przekroczył wynikający z art. 35 k.p.a. dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie bez wątpienia doszło do naruszenia art. 35 k.p.a., ale również, i art. 36 k.p.a., a także zasad postępowania sformułowanych w art. 8 oraz 12 § 1 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku.
Uzupełniająco należy dodać, że w sprawie Sąd uwzględnił treść art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Biorąc pod uwagę zarówno czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niezałatwienie przez tak długi okres sprawy z wniosku strony) Sąd uznał (w punkcie II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca.
Należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnych wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie mogą stanowić dostatecznego usprawiedliwienia tłumaczenia organu, że liczba wniosków o świadczenia jest bardzo duża. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.
Z uwagi na załatwienie wniosku strony po wniesieniu skargi, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie III wyroku.
Sąd nie orzekł o przyznaniu stronie sumy pieniężnej mając na uwadze to, że wniosek strony został ostatecznie rozpoznany, a strona nie sformułowała żądania w tym zakresie. Należy wskazać, że samo stwierdzenie bezczynności nie obliguje Sądu do przyznania sumy pieniężnej i stanowi uprawnienie dyskrecjonalne Sądu, co wynika z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy także zauważyć, że przyznanie sumy pieniężnej, podobnie jak grzywna, ma charakter dyscyplinujący organ w załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK [...], LEX nr [...]), a w okolicznościach faktycznych sprawy organ, choć z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, to jednak rozpoznał wniosek strony.
Sąd nie orzekł również o kosztach postępowania sądowego albowiem strona, z uwagi na przedmiot sprawy, nie była obowiązana do ich poniesienia.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.