Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2013 r., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa, oraz art. 4 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 234, poz. 1536 ze zm.), A. S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej robót budowlanych związanych z remontem linii energetycznej n.n. 1 kV oraz budową stacji transformatorowej słupowej (znajdującej się aktualnie na działce nr [...]) z dowiązaniami linowymi na działkach nr nr [...] (w czasie realizacji zadania – działka nosiła nr [...]) w J.-Z., w obrębie ulic: [...], robót zrealizowanych na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] 1995 r. nr [...]. Wnioskodawczyni zażądała udostępnienia następujących dokumentów:
"1) Pisma Polskiego Związku Działkowców, L.dz. [...] z dnia [...] 1994 r.
- 2) Pisma w sprawie uzgodnienia przebiegu projektowanej trasy energetycznej.
- 3) Pisma kierownika Urzędu K. K., znak [...] z dnia 20.02.1995 r., dotyczącego remontu linii energetycznej niskiego napięcia oraz budowy stacji transformatorowej słupowej z dołączeniami liniowymi w G., cyt.: "wraz z dwoma egzemplarzami pełnego i czytelnego projektu technicznego wraz z czytelnym wyrysem z ewidencji gruntów z zaznaczonymi działkami, przez które przebiega projektowana sieć."
- 4) Czytelną, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, kserokopię "zwrotnego potwierdzenia odbioru" (zwrotki) adresata w/w pisma kierownika Urzędu K. K., znak [...] z dnia [...]1995 r.
- 5) Dokument: Wskazanie lokalizacji nr [...] z dnia [...] 1994 r., L.Dz. [...], wydane przez Burmistrza Miasta J. Z. wraz z załącznikiem nr 1 i załącznikiem graficznym nr 2 do tego dokumentu – które to dokumenty: Wskazanie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] 1994 r., L.Dz. [...], wydane przez Burmistrza Miasta J. Z. wraz z załącznikiem nr 1 i załącznikiem graficznym nr 2 do tego dokumentu – jak zapisane w dokumencie: Wskazanie lokalizacji nr [...], otrzymały, cyt.: "4. UR w W. Oddział UA i NB."
Jako formę udostępnienia informacji wnioskodawczyni wskazała kserokopię wymienionych dokumentów, jako formę przekazania informacji – przesłanie jej drogą pocztową na wskazany we wniosku adres.
Pismem z dnia 8 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawczynię, że nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wykonanych robót budowlanych, związanych z remontem linii energetycznej n.n. oraz budową stacji transformatorowej słupowej z dowiązaniami liniowymi na działkach nr nr [...] w J.-Z., obręb G. W sprawie nie ma zatem zastosowania art. 73 k.p.a. Oznacza to, że wnioskodawczyni nie posiada prawa do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.
Dalej podał, że pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną w rozumieniu ustawy stanowi każda informacja o sprawach publicznych.
Nie można jednakże uznać, że wszystkie dokumenty zgromadzone w aktach danej sprawy administracyjnej stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy, choćby z uwagi na fakt, iż tylko część dokumentów składających się na całość akt danej sprawy to dokumenty urzędowe, o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może mieć zastosowania w sprawie wniosku o udostępnienie do wglądu i skopiowanie akt postępowań administracyjnych. W wyroku z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09 (publ. LEX nr 573290) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: " Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej."
Sąd wyraził pogląd, że "zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2, jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamianie "wglądu do dokumentów" z "wglądem do akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". W konsekwencji z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wynika prawo dostępu do akt sprawy. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy normuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten, jak i pozostałe normy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie regulują dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej".
Konkludując organ stwierdził, że dokumenty o których mowa we wniosku nie posiadają cech dokumentów o charakterze informacji publicznej ani też nie są wytworzone przez organ nadzoru budowlanego, wobec czego wniosek nie znajduje podstaw do uwzględnienia w trybie przepisów ustawy.
Wobec powyższego, wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa we wniosku z dnia 21 stycznia 2013 r.
Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wniosła o zobowiązanie bezczynnego organu do udzielenia żądanej informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie.
Powołując się w tej mierze na orzeczenia sądów administracyjnych, które zaprezentował już w piśmie z dnia 8 lutego 2013 r. podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może mieć zastosowania w sprawie wniosku o udostępnienie do wglądu i skopiowanie akt postępowań administracyjnych.
Dodał, iż wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia stanowi przesłankę niedopuszczalności skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., i daje podstawę do odrzucenia skargi.
Niezależnie od powyższego przywołał brzmienie art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazując, że skarżąca nie jest uprawniona do wniesienia skargi, jako że nie posiada w tym interesu prawnego. Z kolei, żądanych dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, nie można uznać za informację publiczną i udostępnić wnioskodawczyni.
W dniu 8 maja 2013 r., na rozprawie, pełnomocnik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że akta, o które wnosi skarżąca zostały jedynie wypożyczone na potrzeby prowadzonego postępowania ze Starostwa Powiatowego w W. Dokumentacja ta jest niepełna, a przy tym co do zasady w wersji kopii kserograficznej. Stwierdził, że podmiotem do którego powinna się zwrócić skarżąca jest Starosta Powiatu W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
|Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. |
|w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu |
|sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności |
|oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność |
|skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. |
|Wyjaśnić na wstępie należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być |
|poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu |
|postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania |
|o dostęp do informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, a zatem k.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności |
|podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu |
|art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty|
|lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi |
|w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom |
|podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji |
|publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej |
|jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., |
|sygn. akt I OSK 601/05, publ. Lex nr 236545). |
|Brak było zatem podstawy do odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania trybu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. |
|W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym |
|terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia |
|ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, |
|Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie |
|władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania|
|aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu |
|(zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności |
|konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego |
|aktu albo do podjęcia określonych czynności. |
|Prawo do uzyskiwania informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP. W myśl jej art. 61 ust. 1 prawo to obejmuje uzyskiwanie |
|informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i o działalności organów samorządu |
|gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy |
|publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do |
|dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością |
|rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2 tego przepisu). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze |
|względów na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, |
|bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3 tego przepisu). |
|Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa cytowana ustawa o dostępie do informacji publicznej. |
|Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. |
|Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty |
|wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty |
|reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne |
|samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu |
|terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują |
|majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo |
|zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. |
|Niezaprzeczalne jest zdaniem Sądu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem władzy publicznej zobowiązanym z mocy art. 4|
|ust. 1 pkt 1 ustawy do udostępnienia informacji o sprawach publicznych. |
|Z kolei, art. 6 ust. 1 ustawy określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m.in. |
|informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, |
|sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych |
|rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści |
|aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez |
|funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. |
|Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie |
|różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust.
1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10|
|ustawy). |
|W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. |
|Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdza fakt otrzymania wniosku, jak również to, że żądanych informacji nie udostępnił |
|stronie. Bezsporne w sprawie pozostaje, że do dnia rozprawy skarżąca tej informacji nie uzyskała. Niemniej jednak, Inspektor skierował|
|do skarżącej pismo z dnia 8 lutego 2013 r., w którym wskazał, że w świetle decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] 1995 r.|
|nr [...] nie jest ona stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wskazanych robót budowlanych, w związku z czym nie ma prawa |
|wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które w |
|tej sytuacji należy uznać za pogląd organu podkreślił, że ustawa nie może mieć zastosowania w sprawie wniosku o udostępnienie do wglądu|
|i skopiowanie akt postępowań administracyjnych bowiem dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa nie wynika z art. 3 ust. |
|1 pkt 1 ustawy i pozostaje poza jej regulacją. Jedocześnie wskazał, że akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są |
|informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią nie powinny być w całości udostępnienie. Uznał, nie poddając tej kwestii żadnej |
|analizie, że żądanie wniosku nie ma charakteru informacji w rozumieniu ustawy ale dotyczy stosowania prawa w indywidualnej sprawie z |
|zakresu administracji publicznej. |
|W tym miejscu podkreślenia wymaga, że akta postępowania administracyjnego mogą zawierać dokumenty zarówno prywatne jak i urzędowe, |
|jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej uprawnia do wglądu do dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). |
|Pojęcie tego dokumentu zostało zaś zdefiniowane w art. 6 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem dokumentem urzędowym jest treść |
|oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu |
|karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie przyjęto, że dokumenty |
|prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, publ. nr LEX |
|236465). |
|W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego, mimo że wniosek obejmował żądanie udostępnienia jedynie wskazanej w |
|nim części akt postępowania administracyjnego stanowiących w przekonaniu skarżącej informację podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy|
|o dostępie do informacji publicznej, odmówił dostępu do całości akt sprawy na zasadzie art. 73 k.p.a. Uznał, że tego rodzaju żądanie |
|pozostaje poza regulacją ustawy. Tymczasem, skarżąca wyraźnie zaznaczyła, w jakim trybie ubiega się o udostępnienie poszczególnych, |
|wyraźnie wskazanych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej. Z kolei, przy tak sformułowanym żądaniu, zadaniem |
|Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było dokonać wnikliwej analizy ich charakteru, czego nie uczynił skupiając się w zasadzie na|
|kwestii "praw strony postępowania". Nie ocenił sprawy pod kątem żądania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, mimo że sam |
|zgadza się z poglądem, iż akta każdego postępowania mogą zawierać dokumentację, która podlega udostępnieniu za zasadzie ustawy. Za |
|takową ocenę nie można bowiem uznać niczym nie popartego stwierdzenia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w |
|sytuacji, gdy nie wiadomo jaką treść rzeczywiście zawierają żądane przez skarżącą dokumenty. Skarga na bezczynność w przedmiocie |
|udostępnienia informacji publicznej jest więc uzasadniona. |
|W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany jest do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 21 stycznia 2013 r. |
|pod kątem tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną i tym samym, czy ustawa w zaistniałym stanie faktycznym znajdzie |
|zastosowanie. Przy czym podkreślenia wymaga, że co do tego, iż jest on organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o |
|której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może być żadnych wątpliwości. Powyższego dokonać jednakże musi z uwzględnieniem, że złożenie |
|wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia |
|informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej |
|sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność |
|informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii podjąć działania stosowne do dokonanych |
|ustaleń. |
|W kwestii oświadczenia pełnomocnika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożonego na rozprawie, a dotyczącego tego, że z uwagi |
|na jedynie wypożyczenie spornych akt ze Starostwa Powiatowego w Wałbrzychu, to starosta Wałbrzyski jest organem właściwym do |
|rozpoznania wniosku skarżącej powiedzieć należy, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie |
|wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania |
|powierzonych prawem zadań. Okoliczność dysponowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w trybie ustawy stosownymi |
|dokumentami stanowiącymi informację publiczną powoduje, iż zasadnym jest przyjęcie, że nie udzielając takiej informacji pozostaje on w |
|bezczynności w załatwieniu wniosku. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. |
|Ważne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. |
|wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Go 10/13, publ. CBOSA). |
|Wobec tego co powiedziano Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i art. 286 § 2 p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego|
|do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 21 stycznia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z |
|aktami administracyjnymi. |
|Stwierdzona przez Sąd bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. |
|W tej sytuacji Sąd odstąpił od wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. |
|W sprawie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. |