Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) wyrokiem z 17 października 2019 r. (IV SAB/Wr 118/19) oddalił skargę B. D. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) na bezczynność D. Kuratora Oświaty we W. (dalej: Kurator) w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego. Z akt sprawy wynika, że 5 listopada 2018 r. do Kuratorium Oświaty we W. wpłynął wniosek strony z 30 października 2018 r. o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego. Strona wniosła o rozpatrzenie wniosku na zasadach dotychczasowych, tj. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. z 2013 r., poz. 393 - dalej: rozporządzenie z 2013 r.). Pismem z 30 listopada 2018 r. Kurator wezwał wnioskodawcę na podstawie § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2018 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. z 2018 r., poz. 1574 - dalej: rozporządzenie z 2018 r.) do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 14 dni.
Wskazał następujące braki formalne: brak wymaganego opisu i analizy sposobu realizacji jednego wymagania wybranego spośród określonych w § 8 ust. 3 pkt 1-3 i jednego wymagania wybranego spośród określonych w § 8 ust. 3 pkt 4, w szczególności ze wskazaniem uzyskanych efektów dla nauczyciela i szkoły; kopie dokumentów dotyczących: posiadanych kwalifikacji zawodowych, aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego i karty oceny pracy z ostatnich 3 lat zostały poświadczone za zgodność z oryginałem niezgodnie z obowiązującymi przepisami; do dokumentacji zostały dołączone kopie świadectw pracy i zaświadczeń pracodawcy, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami; brak dokumentu wskazującego na posiadanie na stanowisku dyrektora szkoły nieprzerwanego okresu pracy wynoszącego co najmniej trzy lata.
Pismem z 10 grudnia 2018 r. wnioskodawca zwrócił się o ponowną analizę dokumentacji gdyż warunek nieprzerwanego, wynoszącego co najmniej 3 lata, okresu pracy na stanowisku dyrektora został spełniony 9 sierpnia 2018 r., tj. przed wejściem w życie powołanego przez organ rozporządzenia (1 września 2018 r.). Wskazał, że zastosowanie mają więc przepisy rozporządzenia z 2013 r. Podał, że przepisy tego rozporządzenia nie określają sposobu poświadczenia za zgodność z oryginałem dokumentów i dopuszczają możliwość przedłożenia świadectw pracy i zaświadczeń pracodawcy. Stwierdził, że wniosek spełnia wszelkie wymogi formalne. Pismem z 21 grudnia 2018 r. - działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. - Kurator poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek z 30 października 2018 r. pozostawia bez rozpatrzenia, gdyż wniosek ten wraz z dokumentacją nie spełniał wymagań formalnych. Uzasadniał, że mimo upływu terminu do uzupełnienia braków formalnych 18 grudnia 2018 r. wnioskodawca nie usunął tych braków.
Pismem z 3 stycznia 2019 r. wnioskodawca ponowił prośbę zawartą w piśmie z 10 grudnia 2019 r. Natomiast pismem z 28 stycznia 2019 r. wniósł o wydanie decyzji w trybie art. 9b ust. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r., poz. 967 ze zm. - dalej: Karta Nauczyciela). Pismem z 4 lutego 2019 r. organ powtórnie poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieusunięcie braków formalnych.
W skardze do WSA na bezczynność organu skarżący podniósł, że organ ma bezwzględny obowiązek wydania decyzji, także decyzji odmawiającej nadania stopnia awansu zawodowego, w trybie art. 9b ust. 3a Karty Nauczyciela. W odpowiedzi na skargę Kurator wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę w całości.
Od w/w wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Stwierdził, że rozpoznając sprawę po raz drugi WSA weźmie pod uwagę szczegółowe ustalenia faktyczne oraz dowody zebrane w sprawie i powtórnie oceni działanie organu, w tym prawidłowość zastosowania wobec skarżącego przepisów rozporządzenia z 2018 r. i prawidłowość wezwania go do uzupełnienia dokumentacji w zakresie wniosku awansowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103).
Przedmiotem skargi w tej sprawie jest bezczynność organu, tj. Kuratora, w rozpoznaniu wniosku skarżącego o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego i niewydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej.
Skarga na bezczynność organu okazała się uzasadniona.
Na wstępie zaakcentować należy, że w związku z tym, iż w sprawie WSA we Wrocławiu wydał wyrok, który został zaskarżony skargą kasacyjną, uwzględnioną przez NSA, ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciami zapadłymi wcześniej w sprawie. Zauważa się bowiem, że stosownie do regulacji art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.): "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Nie można oprzeć skargi kasacyjnej, od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., trzeba rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. WSA we Wrocławiu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż dokonana przez NSA w wyroku z dnia 14 października 2020 r. (I OSK 550/20) wykładnia prawa jest dla niego wiążąca. Sąd, w składzie rozpoznającym ponownie sprawę, mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd, ewentualnie, jeśli po wydaniu orzeczenia przez Sąd kasacyjny zmieniłby się stan prawny. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.
Za NSA zależy zauważyć, że - jak wynika z wniosku skarżącego z dnia 30 października 2018 r. - wniósł on o wszczęcie postępowania awansowego jako dyrektor szkoły, a zatem z powołaniem na art. 9e ust. 1 Karty Nauczyciela. Przepis ten przewiduje, że dyrektor szkoły mający na tym stanowisku nieprzerwany okres pracy wynoszący co najmniej 3 lata nie ma obowiązku odbywania stażu, a wymienione okresy są równoważne z odbywaniem stażu. Osoba taka nie podlega również ocenie dorobku zawodowego, ponieważ ocena ta ma dotyczyć przebiegu stażu, z odbywania którego jest ona zwolniona. Oznacza to, że jednym z merytorycznych warunków oceny dyrektora placówki oświatowej w trybie wyznaczonym przez art. 9e ust. 1 Karty Nauczyciela jest spełnianie przez niego warunku okresu pracy na stanowisku. Ocena taka powinna być jednak dokonywana na etapie prac komisji kwalifikacyjnej dla nauczycieli ubiegających się o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego.
W tym zakresie wezwanie do uzupełnienia dokumentów nie może wkraczać w merytoryczne rozstrzygnięcie komisji kwalifikacyjnej, która to dopiero powinna ocenić, czy zebrane dokumenty pozwalają uznać, że dana osoba spełnia przesłanki do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Z kolei analiza formalna wniosku, którą dokonał Kurator, nie może wchodzić w merytoryczne rozstrzygnięcie co do obliczenia na ile dana osoba posiada kwalifikacje do zastosowania wobec niej trybu określonego w art. 9e Karty Nauczyciela. NSA zauważył ponadto, że skarżący konsekwentnie we wniosku z dnia 30 października 2018 r., w pismach kierowanych do organu oraz skardze wskazuje, że chce skorzystać z dobrodziejstw art. 127 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, tj. aby postępowanie wobec niego było prowadzone na postawie dotychczasowych przepisów. Oznacza to zdaniem NSA, że zarówno ocena jego dorobku zawodowego, ale i tryb postępowania, powinna odbywać się na postawie rozporządzenia z 2013 r.
Tymczasem Kurator dokonał oceny działań skarżącego na podstawie rozporządzenia z 2018 r., które nie obowiązywało w przypadku trybu wskazanego przez skarżącego. W ocenie NSA, nie dostrzegając tych okoliczności Kurator pominął podstawę żądania skarżącego przez co nie wyjaśnił, dlaczego zignorował argumentację skarżącego, koncentrując się w istocie na niespełnieniu przez niego warunków w zakresie nieprzerwanego pełnienia funkcji dyrektora szkoły przez okres 3 lat. Powyższe stanowi, że poprzestając na sporządzeniu datowanego na 21 grudnia 2018 r. pisma informującego wnioskodawcę o pozostaniu bez rozpatrzenia jego wniosku (na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.) i nie wydaniu decyzji w trybie art. 9b ust. 3a Karty Nauczyciela Kurator pozostawał w bezczynności, rozumianej w sposób zdefiniowany w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: K.p.a.) ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1").
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego nie miał jednak charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie stanowiło bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Sąd zobowiązał Kuratora do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego przez wydanie aktu (decyzji) kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zarówno ocena jego dorobku zawodowego, ale i tryb postępowania, powinna odbywać się przy tym na postawie rozporządzenia z 2013 r., co przesądził NSA.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.