Uzasadnienie
J.W. (dalej: skarżący, strona) złożył w dniu 16 listopada 2020r. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w K. (dalej organ, Burmistrz) w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 31 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1, 3 i 4 tego wniosku, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 1 ustawy z dnia 6 września 2006r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176. dalej u.d.i.p.) poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w pkt 1,3, i 4 oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Do skargi dołączono kopię wniosku strony z dnia 31 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz odpowiedź organu na wniosek z dnia 14 września 2020 r.
Z wniosku wynika, że dotyczył udostępnienia informacji w zakresie:
- 1. Wysokości wynagrodzenia brutto za miesiąc maj 2020 r. pracowników urzędu pełniących funkcje publiczne /burmistrz, z-ca burmistrza, sekretarz, skarbnik, z-ca skarbnika, kierownicy wydziałów i ich zastępcy, samodzielne stanowiska, audytor wewnętrzny/ z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego w danej komórce organizacyjnej.
- 2. Wysokości sumarycznej kwoty nagród, premii wypłaconych wszystkim pracownikom urzędu za cały 2019 r.
- 3. Wysokości sumy nagród i premii wypłaconych indywidualnie dla każdego z pracowników wymienionych w pkt. 1 w całym 2019 r.
- 4. Podanie wykształcenia ogólnego wraz ze wskazaniem nazwy ukończonej uczelni i kierunkiem studiów dla każdego z pracowników wymienionych w pkt. 1.
- 5. Udostępnienie obowiązującego "Regulaminu wynagradzania pracowników urzędu" na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych.
- 6. Udostępnienie obowiązującego zarządzenia Burmistrza wynikającego z art. 39 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych w sprawie maksymalnego miesięcznego wynagrodzenia kierowników i zastępców kierowników jednostek budżetowych. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji strona wskazała przesłanie żądanych informacji w formie elektronicznej na adres e-mail. Z kolei w wystosowanej do wnioskodawcy odpowiedzi z dnia 14 września 2020 r. w zakresie odpowiedzi na pkt. 1, 3, 4. wniosku organ wyraził stanowisko, że wskazane informacje nie stanowią informacji publicznej. W pozostałym zakresie tj. co do odpowiedzi na pkt 2 organ podał żądane kwoty, natomiast w odniesieniu do pkt 5 i 6 zawarto odesłanie do powszechnie dostępnego publikatora tj. biuletynu informacji publicznej powołanej wcześniej jednostki samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. lub ewentualnie jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że skarżący złożył wniosek w dniu 31 sierpnia 2020 r., zaś organ udzielił odpowiedzi na ten wniosek w 14 dniu od dnia jego złożenia w organie. W konsekwencji dopełnił obowiązku i załatwił sprawę w terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Nadto badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu sprawy na dzień orzekania. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.
Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Wobec zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na brak poprzedzenia jej ponagleniem na podstawie art. 37 k.p.a. stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem skarga złożona w tej sprawie jest dopuszczalna. Jej przedmiotem jest bezczynność Burmistrza w zakresie udostępnienia informacji szczegółowo wskazanych w pkt 1,3, i 4 we wniosku skarżącego z dnia 31 sierpnia 2020 r. złożonym w trybie art. 10 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej Samo złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji publicznej nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając zatem na względzie wskazane na wstępie ograniczenia badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy podmiot, do którego o udzielenie informacji się zwrócił, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz, co kluczowe i sporne między stronami, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący w pkt 1, 3 i 4 wniosku stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy.
Oceniając pod względem podmiotowym złożony w tej sprawie wniosek, należy wskazać, że Burmistrz będący organem jednostki samorządu terytorialnego w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Przechodząc do oceny aspektu przedmiotowego sprawy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną należy wskazać, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy wykładni tych sformułowań należy właśnie kierować się treścią powołanego w skardze art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Nie można go zatem interpretować zawężająco. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie powyższe, nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2020 r. informacje dotyczące działalności organu władzy publicznej w zakresie sposobu wydatkowania środków publicznych tj. wynagrodzenia brutto za miesiąc maj 2020 r. pracowników urzędu pełniących funkcje publiczne oraz wysokości sumy nagród i premii wypłaconych indywidualnie dla każdego z nich w roku 2019 stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dane, których udostępnienia domaga się skarżący, mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.
Z tego względu także informacje o kierunku studiów lub ukończonej szkole oraz specjalności, ewentualnie kierunku studiów podyplomowych, ukończonych przez osoby pełniące funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają bowiem poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1349/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpień 2018 r., sygn.. akt II SAB/Gd 56/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się nawet, że zestawienie stanowisk, na których zatrudnione są osoby nie pełniące funkcji publicznych (bez imion i nazwisk pracowników), z podaniem ich wykształcenia (kierunek studiów, specjalizacja, ewentualnie kierunek studiów podyplomowych), jako związane z samą organizacją podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.) - jest również informacją publiczną (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 październik 2018 r., sygn.. akt II SAB/Kr 138/18).
Jednakże każdorazowo należy mieć na uwadze ograniczenia w udzielaniu informacji publicznej, wynikające z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., na co wydaje się pośrednio wskazywać także organ w swoim stanowisku wyrażonym w odpowiedzi na wniosek. W istocie ustawodawca w art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. uregulował właśnie warunki ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikającego między innymi z konieczności zapewnienia również ochrony prywatności osoby fizycznej, przy czym nie jest to ograniczenie bezwzględne. W świetle art. 5 ust 2 ustawy, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. U.d.i.p. nie definiuje jednak wprost pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dla zastosowania normy o charakterze wyjątku - art. 5 ust. 2 ustawy, konieczne jest zatem dokonanie prawidłowej wykładni tego pojęcia.
Wykładni tej dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05. W motywach swojego rozstrzygnięcia Trybunał dokonał analizy wzajemnego przenikania się sfer wartości podlegających ochronie konstytucyjnej, w tym kolizji prawa do prywatności z prawem do informacji dotyczących działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W zakresie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wskazał, że po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie.
Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Trybunał stwierdził, że ustalenie zakresu chronionej prywatności osób pełniących funkcję publiczną należy rozpocząć od próby ustalenia zasięgu podmiotowego przepisu art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy, a więc samego pojęcia osób pełniących funkcje publiczne. Trybunał wskazał, że "można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 kodeksu karnego, ale pojęcie to zarówno na gruncie art. 115 § 19 k.k., jak i art. 5 u.d.i.p. należy rozumieć szerzej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcje publiczne będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.
Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie ma bowiem zastosowania wyłącznie w przypadku osób będących właśnie funkcjonariuszami publicznymi. Wobec powyższego należało uznać, zarzuty skargi za zasadne, bowiem wbrew stanowisku organu, punkty 1, 3 i 4 wniosku skarżącego, które dotyczyły informacji podlegających co do zasady zakresowi przedmiotowemu u.d.i.p. a odnoszące się do pracowników Urzędu Miasta i Gminy pełniących funkcje publiczne, co było wyraźnie zakreślone w treści wniosku, powinny zostać rozpoznane przez Burmistrza we właściwym trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem jak wynika z wystosowanej do strony, z zachowaniem ustawowego terminu, (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) odpowiedzi z dnia 14 września 2020r.
Burmistrz nie przedstawił informacji żądanych przez skarżącego w kwestionowanych punktach wniosku, błędnie oceniając, że informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia brutto, sumy nagród i premii oraz wykształcenia pracowników urzędu pełniących funkcje publiczne nie stanowi informacji publicznej.
Tymczasem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Zatem skoro wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ miał obowiązek:
- 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno - technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub
- 2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub
- 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub
- 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
W konsekwencji Sąd uznał, że Burmistrz na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności w zakresie określonym w skardze tj. w załatwieniu punktów 1, 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia 31 sierpnia 2020 r. i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza do rozpatrzenia punku 1, 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia 31 sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku.
W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że organ odpowiedział na wniosek skarżącego w ustawowym terminie, przestawiając swoje stanowisko w sprawie. Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (punkt III sentencji wyroku)